国外住房法律体系建设的经验

发稿时间:2012-05-30 00:00:00   来源:《中国经济时报》   作者:任兴洲 刘卫民

  一、部分国家住房法律的立法目的及主要内容

  20世纪以前,各国专门的住房法律相对较少,住房问题一般归属于民法的范畴。进入20世纪以后,伴随着工业化和城市化的快速发展,许多发达国家和部分发展中国家的住宅法律法规相继出台,并逐步从单项法令发展为多项法律相互补充、相互作用的住房法律体系。例如,美国、英国、法国、韩国等20多个国家先后颁布了反映本国住房总体纲领和基本制度设计的《住宅法》,而各国涉及住宅的民法、税法、继承法等综合性法律,以及涉及住房开发建设、土地使用、交易租赁等单项住宅法规更是数不胜数。各国的立法目的和内容主要包括:

  第一,将保证公民“居住权”作为住房立法第一要义。许多国家在制定住房法律制度时,都将保证居民的“居住权”作为住房立法的核心目标。例如,1934年,在经济大萧条后,美国制定了第一部住房法案以解决失业人口的住宅问题。1949年,美国在《全国可承受住房法》中明确提出,政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。德国在《民法》中规定居住权是公民权利的重要组成部分,保障公民的基本居住条件,是政府职能的基本体现。法国在《可抗辩居住权法案》中,承诺基本实现人人有房住,对于特定住房困难群体,如果住房申请得不到满足,则可向行政法院提起诉讼,强化了政府在住房问题上不可推卸的责任。1991年苏联解体后,俄罗斯议会颁布了《俄罗斯联邦住房私有化法》和《关于联邦住房原则》,主要目的是推进住房市场化进程。2004年,俄罗斯又颁布实施新的《住房法》,明确政府在解决住房方面的法律义务,并重新界定联邦、地区和市级政府的住房责任。

  第二,建立住房合理消费的引导机制,鼓励自住需求、限制过度投机行为。即使在一些市场化程度较高的发达国家,对住房消费行为也采取必要的调控措施。例如,根据美国《税务法令》,购房者在购买首套住宅时,不仅可享受低利率贷款,而且可将首套住宅贷款的利息从收入中扣除,这相当于给购房者一个很大的折扣,而对于其他投资性住房的交易则通过较高的税收加以抑制。新加坡通过《建屋与发展法》、《建屋局法》以及《特别物产法》等法律严格限制组屋(政府提供的低价产权住房)的炒卖行为,将组屋定位为“以自住为主”,严格限制居民购买组屋的次数;规定新的组屋在购买后五年之内不得转售,也不能用于商业性经营;购买组屋后可以再购置市场商品房,但业主本人如果不居住在组屋中,就必须退出组屋;违规倒卖或出租组屋者,不仅面临高额罚款,严重的还将负刑事责任。严格的法律和法规有效地抑制了新加坡的房地产投机行为。

  第三,依法建立住房保障体系,重点解决中低收入家庭的住房困难。许多国家都建立了适合本国国情的住房保障法律,通过立法构建长期、稳定的保障性住房供应模式。一是配建模式。例如英国在2004年的《住房法》中,强制规定新建商品住宅项目中,必须含有一定比例的中低价位住房(全国配建的平均水平为25%)。美国马萨诸塞州依据“40B条款”规定,对于政府公共住房比例低于10%的城镇,如果开发商提供项目的20%—25%作为政府公共住房,则可以提高项目容积率。二是政府主导建设分配模式。例如,新加坡政府依据《住房发展法》成立了建屋发展局,承担征用土地、组屋规划、建造、出售和定价以及房屋贷款等多项职能,形成了政府高度介入的保障性住房供应方式。1951年,日本颁布实施了为低收入人群提供公营住宅的永久性法案《公营住宅法》,规定了各级政府提供公营住宅的方式、范围、保障对象和投资比例。三是非营利组织提供模式。例如,日本根据《勤劳者住宅协会法》成立的“日本住宅合作社”,是不接受国家出资和补助的特殊法人,但法律规定劳动金库与住房金融公库对住房合作社具有融资义务,住房合作社的房价严格控制在普通职工年收入的5—6倍以内。

  第四,依法规范市场住房交易行为,合理控制住房开发主体的利润空间,有效遏制市场炒作。例如,德国依法建立了住房价格的独立评估机制,评估价格作为市场指导价格并具有法律效力;在《经济犯罪法》中规定,如果房价超过评估指导价20%,则视为“超高房价”,购房者可以向法院起诉,售房者将受到5万欧元罚款,如果房价超过指导价50%,则视为“暴利房价”,不仅面临更高额度的罚款,还可能被判最高3年的有期徒刑。为了控制地价飙升,1989年日本颁布《土地基本法》,提出土地应服务于公共福利,不能作为投机的对象,过高的土地增值利润和非劳动所得的房地产利润,应通过税收返还社会。

  第五,通过法律加强对租赁住房的市场监管,保护租户的合法利益。在欧美等较为成熟的住房市场中,租赁住房需求比例一般占到住房需求的30%以上,由于租户的市场地位相对弱势,一些国家相关法律注重保护租户的合法利益。一是对出租住房的“可居住性”提出明确要求。如英国根据“住房健康和安全评估体系标准”对租赁住房条件进行监管。二是防止业主滥用收回权。美国《统一住房租赁法》对于解除租约有着严格的规定,业主必须出示相关法律证据,获得法庭令后方可逐出租客,并且须由执法人员来具体实施,禁止房东采取私力救济(如停水、停电、换锁等行为)。三是规范租金水平。在英国和德国住房法律中,都规定至少一年才可以加租一次。德国还规定3年内加租幅度不能高于30%。如果租客或业主对于租金水平有异议,需经专门机构仲裁处理。这些法律措施提高了租户的居住稳定性和租赁意愿,促进了租赁市场的规范发展。

  二、国外住房法律体系的主要特点

  一是在住房方面逐步形成较为完备的法律体系。在中央政府层面确立统一的、权威的住房法律,而地方政府和各部门在基本住房法律体系和框架下,根据本地实际情况和自身职能出台相应的法律法规,彼此相互联系、互为配套,共同规范住房市场行为,确保落实居民基本居住权利。

  二是法律层级较高,许多国家的住房法律成为国家的基本法律之一。通过这些法律法规进一步明确了政府、企业和个人在住房方面的责任、义务和权利,其法律效力相对较强,并成为解决住房问题、调节社会财富结构的重要手段。

  三是根据不断变化的经济社会环境和市场形势及时修订法律内容。住房法律的内容和重点并非一成不变,例如日本《公营住宅法》自上世纪50年代初制定实施后,迄今已历经22次修订。美国20世纪30年代的《住房法》已历经数十次不同程度的修改。这是因为,随着工业化的完成和城市化进程的推进,有些国家的住房供给从短缺变为相对平衡,居民住房需求结构也发生很大变化,客观上要求住房法律体系必须不断调整完善。

  四是建立起比较严格、规范的住房法律实施体系。国际经验表明,住房政策有效落实不仅依赖于完备的法律制度,更重要的是要有法必依、违法必究。一些国家制定了具可操作性的执法程序,引入专业化监管机构,通过严格执法,对违规行为形成有力打击,提高了住房法律法规的严肃性。