江苏省淮安市抓住经济适用住房政策的核心——产权问题，对其加以改革，开创了共有产权经济适用住房模式。这一模式一经媒体报道就得到了社会各界乃至高层的广泛关注，成为经济适用住房改革的有益尝试和范例。

　　经济适用住房政策是伴随着我国住房市场化改革而产生的、以解决中低收入家庭住房问题为目标的住房政策。1994年，以《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》的出台为标志，经济适用住房政策正式拉开序幕。在这一政策实施之初，它承担了改革住房福利分配制度的责任，因此，政策设计上带有明显的市场化倾向。1998年，经济适用住房被定位为城镇住房供应体系的主体，从而进入了一个快速发展的阶段。但伴随着数量上的急剧扩张，经济适用住房政策的许多问题也逐渐暴露，对这一政策的评价以及改革的取向也存在着广泛的争论。正是在这种背景下，江苏省淮安市抓住经济适用住房政策的核心，也就是产权问题，对其加以改革，开创了共有产权经济适用住房模式。这一模式一经媒体报道就得到了社会各界乃至高层广泛的关注，成为经济适用住房改革的有益尝试和范例。

　　“共有产权”的政策背景：要回应什么问题？

　　目标群体不合理、公平问题、监管成本高昂是传统经济适用房难以解决的顽疾，淮安“共有产权”经济适用住房模式应运而生。

　　经济适用住房是住房市场化改革的产物，因此从一开始就带有商品的性质，这在它的销售、交易等环节都可以看出来。同时，经济适用住房的供应对象是中低收入家庭，所以又带有保障房的性质，在供应对象、销售程序等方面的严格限制就是证明。经济适用住房在性质上的双重性使其在具体政策设计中存在许多的问题，随着经济适用住房建设规模的扩大，这些问题逐一暴露出来，而淮安共有产权经济适用住房就是作为对这些问题的回应而产生的。

　　——目标群体问题

　　经济适用住房以中低收入家庭作为供应对象，但是我国居民的收入并不完全透明，国家并没有完整掌握公民收入信息的系统。同时，许多城市并没有具体的城镇居民中低收入水平线，使得对目标群体的确定存在困难。这就造成经济适用住房的销售失控：一方面，真正的低收入者无力购买，最后只有由收入更高者买走；另一方面，开发商出于资金周转的需要也急于将经济适用住房出手。

　　——公平问题

　　与目标群体不合理相关联而产生的问题是公平问题，即在全国各地都存在着不同程度的骗购行为。为了购买经济适用住房，出现了假报收入、假离婚、假户口、房产假转让等现象，另外在经济适用住房小区内常有豪车出没，这些都使人们质疑经济适用住房的公平性。

　　——监管成本高昂

　　经济适用住房由于其价格低于商品房、存在更大的升值空间，从而使其容易引发投机行为，因此，需要对购买、交易经济适用住房的行为进行严格监管。在当前的条件下，政府为了监管而收集居民信息是一个成本非常高昂的过程。同时，为了规避这些违规行为，政府对购买的程序进行了严格限定：一般来看，申购者需要经过本人申请、（民政、房产、社区三方）审核材料、入户调查、组织评议、张榜公示等环节，程序繁琐。

　　除此之外，传统的经济适用住房还存在着建设成本高、保障面较小、容易诱发腐败等问题，淮安的共有产权经济适用住房就是针对这些问题而作出的政策回应与调整。

　　“共有产权”的政策内容使土地的使用价值得到显化的出让方式、7：3的共有产权、“门槛制”代替“轮候制”、灵活的交易和退出机制、更加细致化并及时向社会公布的申购程序使得“共有产权”模式成为各方瞩目的焦点。

　　共有产权经济适用住房是指以出让方式取得经济适用住房用地，总价格参照普通商品住房执行政府指导价（一般比同期、同区段普通商品住房销售价格低5%-10%），购房人实际出资额与房价总额的差价显化为政府出资，购房人和政府各自的出资比例构成共有产权，具有保障性质的政策性住房。

　　共有产权经济适用住房由政府提供政策优惠，限定套型面积，按照合理标准建设，通过政府产权分摊购房人出资负担，面向城市中低收入住房困难家庭提供住房保障，变经济适用住房与普通商品住房双轨制为普通商品住房单一制。共有产权经济适用住房作为传统经济适用住房政策的突破和改革，在土地供应、产权归属、供给对象、认购交易等方面都具有独特性。

　　——土地供应

　　共有产权经济适用住房改变了传统的以土地划拨方式获得经济适用住房建设用地的办法，改用出让方式供应土地。长期以来，出于经济适用住房的保障性质，其用地一直是以划拨的方式取得。但划拨的方式无法体现土地使用权的价值，从而使经济适用住房的共有产权处于模糊状态，无法衡量。在交易或换购时，虽然规定要“补缴土地出让金及各种规费”，但因为没有可操作性而不了了之，使名义上的“有限产权”变为实际的“无限产权”。通过出让的方式供应土地，使土地的使用价值得到显化，为之后的上市交易、回购以及经济适用住房的可持续发展奠定了基础。

　　——价格与产权

　　共有产权经济适用住房执行政府指导价，一般比同区段、同期楼盘市场销售价格低5%-10%，由购房人和政府按出资比例构成共有产权。目前，基本比例执行7：3，即个人占70%产权，政府占30%产权。7：3的共有产权房的比例是根据经济适用住房的价格与同期、同类地段普通商品房价格之比，并选择多点计算取平均值确定的（这一比例根据每年的具体情况测算确定，实行动态机制），一套共有产权房的个人出资额等同于同面积的传统经济适用住房价格，而共有产权房的政府产权部分主要以显化土地出让金构成，并逐步过渡到货币补助与土地出让金显化相结合。条件成熟时，可直接以货币形式补贴购买一定价格及标准范围内的商品房，形成共有产权住房。

　　与之前按照 “成本+3%以下的利润”确定的价格相比，这种定价方式使经济适用住房的价格与商品房价格接轨，有利于共有产权中个人产权部分的保值增值。同时，这种定价方式与产权划分方式使之前政策中模糊的“有限产权”得以显化，也有利于防止国有资产流失。为了实现多层次保障，避免“夹心层”，实现不同层次保障的无缝对接。淮安市还提出要对不同收入层次的中低收入住房困难家庭，通过调整产权比例配售共有产权房，这将大大地提高政策的灵活性。

　　——供应对象

　　共有产权经济适用住房的供应对象为市区中低收入住房困难家庭，具体条件有：具有市区两年以上城市户口；家庭收入符合政府划定的中低收入家庭认定标准；无房或现住房面积低于政府规定的住房困难标准；家庭成员之间具有法定的赡养、抚养、扶养关系，且共同生活。共有产权房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，要根据经济适用住房供应量和低收入线标准、居住水平等因素确定，实行动态管理，定期向社会公布。与全国其他地方普遍实行的“轮候制”不同，淮安市共有产权经济适用住房采取了“门槛制”，即在符合条件的人群中，先满足特殊困难群众，以后再根据情况改善逐年放宽。“门槛制”增加了政府制定标准以及审核的复杂性，但是减少了骗购的可能性，有利于防止腐败现象。

　　——交易和退出

　　共有产权经济适用住房的退出机制有三种形式：第一，个人可以购买政府产权部分形成完全产权；第二，购买共有产权房满5年的，可以直接上市交易，交易时，由出让人按市场评估价向共有权人交纳政府产权部分的房屋价款；第三，共有产权房购买家庭收入高于政府规定标准时，仅对政府产权部分缴纳市场租金，无需向政府退回住房。

　　同时，考虑到购房人获得完全产权的愿望和实际困难，购买政府产权的操作办法为：在5年内购买的，可享受原共有产权房的价格；5年以后8年以内购买的，按原供应价格加第6年起的银行同期贷款利息购买；8年以后购买的，按届时市场评估价格购买。

　　——申购程序

　　共有产权经济适用住房资格申请采取街道办事处、区住房保障主管部门和市住房保障主管部门逐级审核并公示的方式认定。由街道办事处、区住房保障主管部门通过入户调查、邻里访问、信函索证及公示等方式对申请人的家庭收入和住房状况等进行核实。申请人及有关单位应予以配合，如实提供有关情况。经审核公示通过的家庭，市住房保障中心应当根据登记的城市中低收入住房困难家庭的收入水平、住房困难程度和申请审批顺序等，确定相应的保障方式及轮候顺序，并向社会公布。

　　（作者佘宇为国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室副主任、“我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究”课题负责人；韩巍为中国人民大学公共管理学院博士研究生）