冀实:美国保障住房的金融支持体系

发稿时间:2012-05-25 00:00:00   来源:中国房地产报   作者:冀实

  在保障性住房发展过程中,美国政府的财政支持逐步从直接投资或直接补贴向间接补贴、信用支持发展。近年来各级政府负担的住房和租金补贴年均超过100亿美元。财政投资或低价出让土地是主要直接支持方式。但由于财政直接支持效率低下,后来美国逐渐减少了直接补贴,而更多采用间接补贴或信用方式支持以信贷市场为主的融资模式,从而形成了政府提供财政和信用援助支持社会资金以市场化方式建设、持有或租住住房的保障体制:

  (一)政府财政创新补贴方式,支持金融机构以市场方式为保障房建设融资。美国住宅和城市发展局(HUD)估计1969到1978年之间住房需求量达到2600万套。1968年住房法案据此规定了为公寓开发商提供优惠贷款的政策。美国政府对私人金融机构实行补贴计划,规定其按照比市场低的利率向开发商提供贷款,并将此抵押权按市场利率出售给联邦抵押协会,两者的差额由联邦政府进行补贴。1970年联邦政府允许公共住房开发商按照市场利率从私人金融机构进行贷款,但是只付1%的贷款利率,差额部分由联邦政府贴息,吸引了大量的房地产开发商从事公共住房项目的开发。1974年新的住房与社会发展法案规定:对承担新建和修复住房工作的私营开发商和非营利开发商可获得联邦住宅管理局提供的担保支持,同时能与HUD签订20年至30年的长期合同,并获得HUD提供的市场租金与实际租金之间差额的补贴。

  (二)政府成立保险或担保机构,支持金融机构发展住房抵押贷款。1934年政府发起成立联邦住宅管理局(FHA),为中低收入家庭的住房抵押贷款提供100%保险,贷款期限可长达30年,提前还款也不必支付违约金。被保险的贷款多为固定利率,并规定贷款上限。由于是国家信用担保,对金融机构来说,这类贷款是没有风险的。二战结束后成立的退伍军人管理局(VA),为退伍军人及其家属的住房抵押贷款提供部分保险。由VA提供担保的抵押贷款不需要支付保险费,可免付首付款,贷款利率低,期限较长。政府住房抵押贷款担保机制的建立,大大增强了住房抵押贷款一级市场上金融机构的信心,引导更多资金流向住房抵押市场,扩展了住房抵押资金市场的来源;同时帮助了住房购买者以较低的首付款和分期付款获得住房融资。

  (三)联邦家庭贷款银行使用政府债券融资,为中低收入家庭低息贷款。1932年大萧条之后,罗斯福政府在全国设立了12家“联邦家庭贷款银行”,由其资助商业银行以低息发放贷款。“联邦家庭贷款银行”实行会员制,有住房贷款业务的银行或其他金融机构可入股成为会员。以财政部发行专门债券方式低价筹集资金,再以低息贷款的方式转贷给成员银行,供其发放利率优惠的住房贷款。“联邦家庭贷款银行”不直接向低收入群体发放住房抵押贷款,而是引入私人金融机构,有效避免了在政策性贷款不以营利为目的和财务软约束的背景下,难以确保对贷款质量和贷款对象的有效控制问题,保证了资金的使用效率。目前,美国有80%的金融机构是该体系的成员。

  (四)政府成立专门机构支持信贷二级市场发展,增强存量贷款的流动性。为消化贷款机构存量贷款,解决资金不足问题,美国专门成立了三家政府色彩的机构:房利美(联邦国民抵押贷款协会),珍尼美(政府国民抵押贷款协会)和房地美(联邦住房抵押贷款公司)对抵押贷款支持的证券提供担保。20世纪70年代之前,房利美通过购买贷款机构的住房贷款进行贷款存量的“物理转移”,推动贷款机构提高流动性,而不是直接参与到一级市场发放贷款,体现了美国政府在政策设计上,是通过积极支持二级市场发展的方式来支持一级市场的发展,并以不损坏一级市场上金融机构之间的竞争为前提。存量贷款本身流动性的解决,得益于1968年珍尼美的成立,抵押贷款证券也随之产生。由于对中低收入家庭的政策性倾向,珍尼美只允许购买FHA和VA的抵押贷款,房利美和房地美可允许购买除FHA和VA之外的常规贷款,三家机构将购买的贷款打包成证券,出售给投资者,不仅增加了金融机构的资金流动性,也有效解决了“存短贷长”的期限错配问题。

  (五)鼓励创新市场化融资方式,吸引社会资本参与保障房建设。20世纪70年代至80年代早期,美国私人资本参与住房建设及保障性住房建设主要通过“辛迪加”方式。房地产辛迪加是指为了完成一个房地产项目,将多家资源与人员结合起来的投资集团。辛迪加可以视为筹措资金的方式,辛迪加集团可以从事购买、开发、管理和经营房地产的行为。房地产辛迪加组织可以享受房地产开发的税收优惠,因而1986年美国税法改革之前房地产辛迪加组织主要面向寻求避税盾牌的单个投资者。美国税收改革法允许为低收入家庭提供住房的所有人可以申请税收优惠,每年新建项目及修缮工程最高获得9%的税收优惠,旧有住房的增加成本最高可获得4%的税收优惠。1986年之后税收优惠不再是房地产辛迪加关注的焦点,而通过有竞争力的投资回报率来吸引投资者,主要对象转变为富裕个人、企业、社会公共机构、养老基金以及海外投资者等,社会资本通过辛迪加组织广泛参与建设或持有房地产。上世纪90年代以后,房地产投资信托(REIT)蓬勃发展起来,成为建设、收购和持有房地产的另一种组织方式。房地产投资信托通常是免税的,它类似股票市场上的共同基金,为普通投资人持有房地产提供了投资渠道。截至2009年末,美国房地产投资信托上市公司有200家,资产规模高达3400亿美元。

  (作者系房地产行业研究者)