邓聿文:扶贫关键还是靠政府

发稿时间:2011-12-08 00:00:00   来源:北京青年报   作者:邓聿文

  尽管在过去的20余年里,中国的减贫事业取得了辉煌成就,贫困人口大幅下降,但根据目前提高后的扶贫标准计算,中国的扶贫对象绝对量仍高达上亿,扶贫任务仍然非常艰巨。或许正基于此点考虑,在12月6日举行的农村扶贫开发新闻发布会上,中国扶贫办的有关官员表示,将动员社会各界特别是民间组织力量参与扶贫,并将为此立法。

  如上所述,就中国的贫困状况而言,的确需要包括民间组织在内的各方力量积极参与扶贫,政府还未强到可以单独包揽贫困问题的解决程度。这可以从两个方面来看待。首先,随着我国农村绝大部分贫困人口温饱问题的解决,今后扶贫的重点,将转到重视贫困人口的非生存需求、培养他们自我发展能力上来,包括普及义务教育,改变社区环境,改善生活设施等条件。而这些,正是各类非政府组织可以发挥作用的领域。比如,民间的支教、支医可以代替政府的部分功能,使政府把有限的资源用于那些最需要扶贫的人身上。

  其次,也是财政扶贫政策自身转向的需要。我国农村扶贫开发经历了由保生存向求发展阶段的转变,财政扶贫政策也经历了从支持农业生产、解决农民温饱向推动农村经济社会发展的综合扶贫转变。在这一过程中,政府财政扶贫资金虽一再增加,例如明年财政直接用于扶贫的资金将比今年增加20%,总额将达到2000多亿元,但相对于贫困人口的数量及对资金的需求,总有些捉襟见肘。所以,财政扶贫政策如何发挥以一带十的作用,通过税收优惠、财政贴息、保险保费补贴等,引导金融资源和社会资金投入扶贫,形成合力,就至关重要。

  30年改革发展为民间社会积累了非常丰富的财富和资源,客观而言,民间组织参与扶贫潜力很大。现在的问题是,如何将这种潜力发挥出来,变成现实的扶贫力量。这就需要国家在政策上引导和扶持,包括立法保障民间组织的各项权利,努力在全社会营造参与扶贫开发的舆论导向和政策、法律、社会环境。这是一个方面。另一方面,在鼓励引导民间组织参与扶贫的同时,政府仍然要最大努力尽到自己应尽的责任。

  为什么要强调这点?因为,当前扶贫的主力还是政府,民间扶贫不过起辅助作用,远未到政府可以松懈的时候。扶贫和其他事情一样,存在一个“边际效应递减”规律,即越到后来,剩下的贫困人口问题越难解决,或者解决的成本越大。在我国,迄今未能完全解决温饱问题的贫困人口,主要集中在以下几类:农村“五保户”、丧失劳动能力的残疾人、慢性病患者等,以及居住地自然条件和外部环境不适宜人类居住的人群。对于这部分人群,沿用所谓开发性扶贫方式,基本起不到太大作用。因为开发式扶贫针对的是有一定脱贫能力的人,通过一定的项目,帮助他们利用当地资源自我发展。但对于这部分人,无论是提供贷款,还是技术支持,都没有用处。所以,必须用“输血”的方式,也即“救济式扶贫”,直接发给他们现金进行救助。然而,由于这些年来存在通胀,即使同样解决温饱,其成本也比前些年有很大提高。如投入相同的资金,过去可以救助5个贫困人口,现在也许只能救助一人。这说明,若不增加政府扶贫力度,贫困尤其是绝对贫困是随时存在反弹可能的。

  另外,扶贫效果的递减,部分原因也是因为政府在一系列制度设计上存在不公。如近年来农村因教返贫、因病返贫的比例增加很多,这反映我们在教育和医疗体制的设计上有着不合理的因素。类似这样不公的制度设计还有税收和土地制度等。要纠正此类错误的制度设计,只能靠政府,民间组织是无法提供这方面公共服务的。

  所以,在扶贫上,需要最大程度发挥民间组织的作用,但关键还是靠政府。当然,为使政府的扶贫起到切实之效果,有必要引入社会力量,对政府的扶贫进行全程监督。