中国农村社会保障改革与发展思考

发稿时间:2011-11-23 00:00:00   来源:人民论坛学术前沿   作者:谭中和

  作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面建设小康社会的重要指标,社会保障制度被提升到前所未有的战略高度,社会保障制度进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。因此,我们要在不断完善城镇社会保障体系的同时,更加注重农村的社会保障体系建设,统筹兼顾,大胆创新,加快推进中国特色农村社会保障体系建设。

  我国社会保障制度开始进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段

  新中国成立后,党和政府高度重视社会保障工作,社会保障伴随经济社会的发展而不断改革完善。社会保障制度从无到有,从城镇到农村,从正规就业人群到城乡全体居民,从“摸着石头过河”,到上升为法律保障。目前已基本形成了保障项目比较齐全,保障范围覆盖城乡全体居民,适应市场经济体制和社会发展需要,具有中国特色的社会保障体系架构。

  党的十七大提出到“2020年,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立,人人享有基本生活保障”。作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面建设小康社会的重要指标,社会保障制度被提升到前所未有的战略高度,社会保障制度开始进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。按照到2012年前初步建立具有中国特色的社会保障制度框架、2020年建立完善的中国特色的社会保障体系,并覆盖全体居民的要求,我国社会保障进入城乡统筹发展阶段:一是将农民工纳入城镇社会保险范围;二是开展被征地农民社会保障;三是开展新型农村社会养老保险试点;四是许多地方开始探索和实践城乡统筹的社会保障。

  我国社会保障体系建设和发展的主要成效

  经过30多年的改革发展,我国农村社会保障体系框架基本建立,制度和政策体系得到进一步完善,机制逐步健全,成效显著。突出体现在以下几个方面:

  农村社会保障制度体系框架初步形成。经过几十年探索,形成了以社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会慈善事业在内的农村社会保障制度框架,制度运行总体平稳。

  覆盖范围逐步扩大。新型农村社会养老保险自2009年试点以来,截至2010年12月,全国有27个省、自治区的838个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。新型农村合作医疗方面,截止2010年底,全国有2678个县(区、市)开展了新型农村合作医疗,参合人口数达8.36亿人,参合率为96%。农村基本生活保障制度于2007年建立以来,其覆盖人口迅速扩大。

  待遇水平逐步提高。新型农村社会养老保险,地方财政对个人缴费提供不低于每年30元的缴费补贴,基础养老金由政府全额提供,其标准不低于55元/月。新型农村合作医疗方面,政府财政不断增加补助力度。医疗救助方面,2009年,全国累计救助贫困农民4789.1万人次,其中资助参加合作医疗4059.1万人次,人均资助25.9元。全国农村低保平均标准由2008年的每人每月82.3元,提高到2010年的117元。2010年全国五保集中供养175.9万人,平均供养标准2951元/年,供养水平逐年提高。

  在农村建立了一支社会保障管理服务队伍,管理服务能力不断增强。为适应新农保试点工作,各地大力加强组织建设,健全机构,充实队伍。2010年,新增农保经办机构188个,新增农保工作人员3048人。试点县所属15209个乡镇均配有工作人员,试点县各行政村均配有协管员。以“金保工程”为骨干的社会保险计算机网络,正在向农村延伸,开始发行社会保障卡。农民足不出户,即可通过网络等获得社会保障信息、领取社保待遇等。

  建立和完善了政府财政对农村社会保障的投入机制。2003年前,我国社会保障制度建设重点在城镇,农村社会保障体系建设滞后,财政投入农村社会保障力度小。随着新农保和新农合覆盖面扩大,财政在农村社会保障方面的投入逐年增加。

  我国农村社保体系发展面临的挑战

  当前,我国正进入全面建设社会主义和谐社会新的发展阶段。站在新的历史起点,总体来说,农村社会保障不论从体系建设、覆盖面还是待遇水平等方面,还有较大差距,面临诸多新要求和新挑战。主要表现在:

  工业化加速,城乡结构急剧变化,农村的社会保障问题更加突出。经过30多年来改革开放,我国进入工业化中期阶段,工业化加速、城乡结构巨变。第六次人口普查结果显示,2010年末,我国的城镇化率已达49.68%。到2020年城镇化率有可能到达60%。这种快速变化的格局,凸显了现行社会保障的制度缺失:一方面,大量在城乡之间流动的农民工,许多人还没参保,有的参保的也存在春节回乡时“退保”。另一方面,大量青壮年劳动力转到城镇就业,留在农村的多是老弱妇孺,“空巢化”状况严重,传统的土地保障和家庭养老难以为继。如何既体现公平普惠,又适应城乡之间和区域之间发展不平衡、财政支撑能力各不相同、个人缴费能力差异大等现实状况,加快推进覆盖城乡的社会保障体系建设,还需要一个长期艰苦探索的过程。

  社会保障制度“城乡二元结构”明显。我国的养老保障制度经过近20年的不断改革和完善,形成了现行城镇职工和农民的社会保障制度框架。总体上,这一制度框架的形成和发展演变过程,一方面,是适应了我国不同发展阶段的需要,与我国的社会经济发展水平相辅相成,在推动和促进社会经济发展中发挥了重要作用;但另一方面,正是出于不同时期的不同需要出台了相应的保障制度,因而也带有各个不同时代和发展阶段的明显特征,还有明显的城乡二元痕迹。特别是在我国工业化、城市化、老龄化都在加速发展,而社会经济发展无时无刻不需要社会保障的今天,对社会保障进行系统的框架设计和长远的考虑安排,势在必行。

  城乡社会保险关系不衔接,跨城乡转移接续难。不论是基本养老保险还是医疗保险,城乡制度之间缺乏衔接通道。以养老保险为例,城镇企业职工基本养老保险和新型农村社会养老保险实行不同的制度设计,缴费和待遇水平相差悬殊,养老保险关系在两个制度之间的转移接续问题还没有解决。城镇职工基本医疗保险和新农合方面,也缺乏转移衔接的通道。

  农村社会保险实际覆盖面不高,城乡覆盖面存在差距。随着新农保、新农合,城镇居民医保和城镇居民养老保险制度的试点,目前我国针对各个群体的养老和医疗保障制度已基本建立,可以说,全民医保和人人享有基本养老保障的制度目标已基本实现。但与此同时,还有大量未保人群,他们没有任何老年保障。新型农村社会养老保险制度尚处于试点阶段,多数农民还没有加入进来。

  统筹层次低,基金不能保值增值。一方面,新农保和新农合大多以县级统筹为主,统筹层次较低,影响了在更大范围内的社会共济和风险共担,也不利于制度统一和降低经办成本,提高经办效率。而另一方面,基金保值增值问题更为突出。由于新农保实行基础养老金和个人账户结合的模式,未来参保者的待遇水平,在一定程度上取决于个人账户的积累额和保值增值的情况。但目前,全国养老保险基金平均收益率不高,农保基金只能存银行、买国债,运营效率低,随着通货膨胀压力增长,面临更大的贬值风险。随着新农保制度的扩大试点和推广普及,基金规模越来越大,如何管理和运营所筹集的新农保资金,实现保值增值,是十分迫切的要求。

  加快推进农村社会保障体系建设的思考

  建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标是:建立具有中国特色、全民共享的社会保障制度、机制和体制,实现保障对象全民化、保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化,为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。重点是五个方面:一是保障项目比较齐全,人人享有基本保障;二是待遇水平适度,能够有效保障基本生活;三是管理服务健全,能够保证为公民提供方便、快捷、周全的服务;四是制度能够定型,资金长期平衡,实现可持续。五是保障方式多层次,以满足农村群众更高需求。

  在加快农村社会保障体系建设的进程中,需要把握以下几个方面:一是坚持从基本国情出发,与农村经济社会发展要求和水平相适应。我国人口众多,人均GDP尚处于中下等国家水平,城乡之间、地区之间经济发展不平衡,城乡二元结构仍未根本改变。立足这个基本国情,农村的社会保障应定位于基本保障。同时,根据城乡、区域不平衡的特点,制度设计不搞“一刀切”,有针对性地确定适当的制度模式和待遇标准。二是坚持社会保障为主,公平与效率相结合,权利与义务相对应。在保障模式上,坚持以缴费型社会保险制度为主体,以非缴费型福利项目为补充。同时,要根据经济社会发展,不断提高待遇水平,适当缩小与城镇的待遇差距,让城乡全体人民共享社会经济发展成果。三是坚持立足当前,着眼长远,处理好改革、发展、稳定三者关系。改革和制度创新都要注重保持政策的连续性,坚持试点先行,及时总结经验,由点及面,渐次推进改革。

  从现在起到2020年,在超过13.4亿人口,其中农村人口占大多数的东方发展中大国,实现人人享有社会保障的目标,将是一项前无古人的伟大壮举,意义重大,任务艰巨,时间紧迫。应坚持党的十七大确定的发展方向和目标任务,着力解决农村社会保障中的现实突出问题,在不断改革完善城镇社会保障体系的同时,更加注重农村的社会保障体系建设,统筹兼顾,不断探索,大胆创新,进一步加快推进中国特色的农村社会保障体系建设。(作者为国家人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员)