改革开放以来中国环境治理成就和反思

发稿时间:2011-09-23 00:00:00  

  目前,全球变暖成为涉及地区最为广泛、影响也最为深远的国际环境问题之一。作为世界上最大的发展中国家,中国在全球对抗气候变化的集体行动中起着举足轻重的作用。为此,中国不仅在经济发展方面力图转型大力发展低碳经济,而且在政治方面也作出变革应对全球环境危机。在此过程中,中国适应时代要求顺利地实现了绿色政治转型,提出了绿色治理理念,建立了绿色治理体制,并且创制了一系列绿色治理政策。

  一、绿色治理理念的兴起

  中国共产党是中国政治的领导者和引擎。中国绿色治理的兴起也是在中国共产党的领导和推动下展开的。从1978年环境保护进入党的中央领导层开始到2007年党的十七大全面阐述科学发展观,中国共产党提出了一系列与环境保护有关的绿色治理理念。这些绿色治理理念的提出为中国绿色治理体制的建立和政策实施提供了动力、方向和理论基础。

  1978年,中共中央批准了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,指出:“消除污染,保护环境,是进行社会主义建设、实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先污染、后治理的弯路。”这是在我们党历史上第一次以党中央名义对环境保护作出的重要指示。从此以后,一系列绿色治理理念开始进入党的工作报告,其中包括可持续发展的理念、科学发展的理念、两型社会的理念和生态文明的理念。

  (1)可持续发展的理念。党的十五大提出,我国是人口众多、资源相对不足的国家,在现代化建设中必须实施可持续发展战略,坚持计划生育和保护环境的基本国策,正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。2002年,党的十六大将“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”列为全面建设小康社会的四大目标之一。

  (2)科学发展观的理念。十六届三中全会正式提出以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,科学发展观把“统筹人与自然和谐发展”作为实现社会全面协调发展的一个重要方面。党的十七大提出,要贯彻科学发展观等重大战略思想,推动党和国家工作取得新的重大成就。要按照中国特色社会主义事业总体布局,全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设,促进现代化建设各个环节、各个方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设资源节约型、环境友好型社会,实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调,使人民在良好生态环境中生产生活,实现经济社会永续发展。

  (3)两型社会的理念。2005年10月,十六届五中全会通过的“十一五”规划建议将建设资源节约型、环境友好型社会确定为国民经济和社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年3月,全国人大十届四次会议通过的“十一五”规划纲要进一步强调,“落实节约资源和保护环境基本国策,建设低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。2006年10月,十六届六中全会进一步要求“以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点,加快建设资源节约型、环境友好型社会”,会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“资源利用效率显著提高,生态环境明显好转”作为构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。

  (4)生态文明的理念。2007年10月,党的十七大提出建设生态文明的要求,并对其主要任务作出部署。建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式;循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升;主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善;生态文明观念在全社会牢固树立。

  从十二大到十七大,中国共产党提出了可持续发展、科学发展观、“两型社会”和生态文明的绿色治理理念,意味着环境治理已经成为中国政治的重要议题。通过对中国共产党从十二大到十七大报告中与生态环境有关的语词进行统计,笔者发现,在十二大报告中没有出现“环境”(与生态环境有关的“环境”)一词,在十六大报告中出现了6次,在十七大报告中则达到了16次;“生态”一词在十二大报告中只出现了1次,在十六大报告中出现了5次,在十七大报告中则剧增到12次。由此可见,自党的十二大以来,环境问题已经越来越成为中国共产党关注的问题。尤其是十七大后,中国共产党对环境问题的重视已经达到顶峰,生态环境问题已经成为中国共产党关注的重要政治议题。

  二、绿色治理体制的建立

  改革开放30多年来,中国从中央到地方建立了系统化的环境保护机构。在横向权力结构上,从全国人民代表大会到国务院环保权力都不断得到加强。与此同时,中国基本上建立了比较完善的环境法律体系。

  首先,环境保护权力的提升。1973年中国成立了国务院环境保护领导小组。这是国务院专设的环境保护领导机构,负责统一管理全国的环境保护工作。同年,为了加强环境保护的国际合作与交流,我国加入了联合国环境规划署,成为联合国环境规划理事会58个理事国之一。1982年5月4日,由国家城市建设总局、国家建筑工程总局、国家测绘总局和国家基本建设委员会的部分机构,与国务院环境保护领导小组办公室合并,成立城乡建设环境保护部。1988年城乡建设环境保护部撤销,改为建设部;环境保护部门分出,成立国家环境保护总局,直属国务院。2008年3月27日,中华人民共和国环境保护部揭牌成立。环保总局由局升格为部,标志着环保部门由国务院直属单位变为国务院的组成部分。就人大系统而言,1993年3月29日,第八届全国人大第一次会议通过增设全国人大环境保护委员会的决定。1994年3月22日,第八届全国人大第二次会议又决定将全国人民代表大会环境保护委员会改名为全国人民代表大会环境与资源保护委员会,成为全国人民代表大会在环境和资源保护方面行使职权的常设工作机构,受全国人民代表大会领导。该委员会的设立,使环境与资源保护在国家的最高权力机关有了专门的负责机构,对我国的环境与资源保护有着重要意义。

  与此同时,全国各地区省、市、县三级政府都成立了职能健全的环境保护机构,一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构,形成了从中央到地方的环境行政执法监督的完整体系。与环保部门在行政系统内地位的不断上升相呼应,在精简机构的大背景下环保部门的机构数与人员数呈现了较快的增长势头。自1998年国家环保总局成立至今,中国基本上在每一个县级行政区域都设立了专门的环保执法机构。从1996年至2007年十几年的时间里,中国的环境保护机构数目已经从8400个飞速增长到11932个,增长了42%。从1996年至2007年间,中国环境保护系统从业人数从1996年的95566人迅速增长到2007年的176988人,人数增加了85%。

  其次,在法律体系建设方面,除了《宪法》中关于环保的原则性规定之外,自1979年以来中国相继制定和实施了包括《环境保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》以及《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》等在内的近30部与环保相关的法律,约占全国人大及其常委会立法总数的1/10。同时,为了细化法律或者填补法律的模糊地带,国务院还制定了60多部环保方面的行政法规;为实施国家环保法律和行政法规,国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照各自职权也制定和颁布了600多部环保规章和地方法规。为配套法律法规的实施,中国也制定了大量的环境标准,截至2008年8月31日,包括国家环保行业标准在内,中国已累计颁布各类国家级环境标准达1200多项,其中含现行国家环境标准1100多项。

  三、绿色治理政策的创制

  思德纳把环境政策工具分为环境的直接规制、可交易的许可证、税收、补贴和押金、产权、法律工具和信息政策、国家政策和规划。经济合作与发展组织按照政策对象受何种因素影响而将环境政策工具分为命令控制手段、经济手段或称市场机制以及劝说式手段。环境规制按照其对经济主体排污行为的不同约束方式主要分为命令控制型环境规制和以市场为基础的激励性环境规制、非正式的环境规制。世界银行于1997年6月发布了一份题为《里约之后的五年:环境政策的创新》的报告,该报告对环境政策工具按照“运用市场”、“创造市场”、“运用环境规章”、“动员公众”等出发点进行分类,这种分类方式与经合组织的分类相类似,只不过把基于市场机制的工具进一步细分。改革开放30年来,我国创制的环境治理政策大致可以分为命令控制型、经济刺激型和社会型。

  命令控制型环境政策工具是政府对污染水平实行管制,制定有关环境标准,包括污染排放的种类、数量、方式等污染指标,并以相应的法律法规保障其被执行。对于不达标者,政府可采取强制关闭、限产限量及罚款等处罚,以便将其排出的污染物限制在一个可接受的范围内。由于环境问题自身的性质及命令控制型环境政策工具自身的特点,该类工具曾在政府环境政策工具选择的历史上长期占据主导地位。我国常用的命令控制型环境政策工具是以各种行政许可以及非许可性行政审批事项存在的,具体包括:环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可证制度、污染物申报制度、污染物限期治理制度以及城市环境综合整治定量考核制度等。从政策工具作用的时序看,我国命令控制型环境政策工具——行政调整机制既有诸如环境影响评价制度、“三同时”制度等前置控制的手段,也有如排污许可证制度、污染物申报制度的中途控制的手段,还有如污染物限期治理制度的事后控制手段,更有包括城市环境综合整治定量考核制度在内的全程管制工具。

  经济刺激型环境政策工具是指政府环境行政部门通过引入市场机制,旨在引导生产者和消费者在各自的生产和消费过程中对其行为进行成本效益评估,从而选择有利于环境保护行为的手段的总称。在1983年12月至1984年1月召开的第二次全国环境保护会议上,“谁污染谁治理”与“预防为主、防治结合、综合治理”以及“强化环境管理”并列为符合我国国情的三大环境政策。在“谁污染谁治理”等符合我国国情的环境政策的指导下,我国初步建立了以排污收费制度和资源税为代表的经济刺激型环境政策工具体系,包括环境补贴、押金返还、环境保险、排污权交易、绿色信贷和生态补偿机制等在内的环境经济手段。

  社会型环境政策工具是指政府环境行政部门通过广泛的道德规劝和舆论影响,将保护环境的观念渗透入企业的经营理念和居民个人的价值观,并使其成为二者的组成部分,从而促使企业和居民自愿作出符合政府意愿的环保行为的手段的总称,其实质是改变当事人在环境行为决策框架中的观念和优先性,或者说将环境保护的观念全部内化到当事人的偏好结构中。相较于命令控制型政策工具和经济刺激型政策工具,社会型环境政策工具的最大优势就在于其一旦发挥作用,这种作用就易成为一种长效机制。传统的命令控制型政策工具发挥作用的基础在于政府的强制性,如果强制性弱化甚至消失,则其作用将不再发挥;同样,经济刺激型政策工具则依赖于经济利益的驱动,离开了利益的驱动其作用的发挥也会削弱。而社会型政策工具由于已经将环境观念固化到自身价值理念中去,因此无论有无外界的压力或刺激都将长期发挥作用。我国的社会型环境政策工具包括“两型社会”建设、长株潭城市群两型社会配套改革试验区建设、武汉城市圈“两型社会”建设试验区建设、新农村建设、低碳生活理念宣传、“两型”社区建设、“两型”家庭和“两型”学校建设等。

  四、反思与改革

  改革开放30多年来,中国的环境治理逐渐展开,绿色治理理念已经成为执政党的重要议题,全国性的绿色治理体系基本建立起来,绿色政策的创制也全面推进。但是,中国的环境治理仍然存在一些不足,如环境治理模式仍然是命令控制模式、环境治理体系中权力关系仍然不协调、环境治理过度依赖于国家。因此,为了提高中国环境治理效率,中国的环境治理需要进行以下几个方面的改革:

  首先,深化环境治理权力体制改革。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制,这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划经济时代尚不明显,但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧,甚至还孽生了许多腐败问题,严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题,中国必须重新构建起全新的环境管理体制,即跨区域垂直环境管理体制。而且,在当前中国环境治理体制中,地方环保部门要接受本级地方政府的领导,上级环保部门则主要发挥指导和督导作用。因此,在环境治理过程中,地方环保部门的权力往往受到本级地方政府的牵制,难以发挥应有的环境治理功能。为此,环境治理权力体制改革需要理顺地方环保部门、地方政府、上级环保部门之间的权力关系。

  其次,加强环境政策创制,尤其应该大力发展环境税费和排污权交易。目前,国内产业多为粗放型,科技含量低,资源消耗和浪费巨大,污染物排放也比发达国家多很多。这种情况最适合用环境税费来刺激生产者,鼓励他们使用对环境污染较小的产品。我国应大胆运用环境税收政策,并新增一些税种以解决日益迫切的环境问题。

  最后,引导公民参与环境治理。改革开放以来,我国环保民间组织获得了长足的发展。截至2005年底,我国共有各类环保民间组织2768家,其中,政府部门发起成立的环保组织1382家,占49.9%;民间自发组成的环保组织202家,占7.2%;学生环保社团及其联合体共1116家,占40.3%;国际环保民间组织驻大陆机构68家,占2.6%。但是,我国在环境治理中的公众参与工作还做得不够,环保民间组织在环境治理中发挥的效能很有限。在问题的识别、政策的制订、优先因素的设定和实施过程中,都只有很小一部分的公众参与,从而影响了环境政策的有效性。因此,在环境治理改革中,需要引导公民积极参与环境治理,提高环境治理效能。

  (作者单位:湖南省委党校科社部)