环评法应增加政策环评

发稿时间:2011-09-05 00:00:00  

    “几个朋友私下开玩笑说,党中央国务院的英明决策,还需要你们去环评?”

  “环评法要修改,一是政策环评的内容要开拓,二是规划环评能否成为一项行政许可。三是能不能改变‘国家批微观、地方批宏观’的倒置局面。”

  2003年的9月1日,十年磨一法的环境影响评价法(下称环评法)正式实施,原本只能“被统一思想”的环保部门,终于有了向盲目发展说“不”和事先预防环境损害的利器。

  随后,怒江水电13级开发规划、圆明园防渗漏工程、厦门PX以及北京六里屯垃圾焚烧等项目,以环评法为依据,形成了日渐清醒的公众参与。但环评法在违法成本、补办程序、公众参与度等方面仍存在短板,面对大项目、政绩工程,仍有力不从心之处,因而也有人说是“打苍蝇多,打老虎少”,难脱走过场之嫌。

  八年之后,面对修法的呼声,环评法的主要发起者、亲历者,环保部环评司巡视员牟广丰,讲述了当年环评法由政策环评妥协为规划环评背后的无奈。“如果环评法修订,要开拓政策环评内容,建议规划环评成为一项行政许可”。

  南方周末:环评法实施8年来,质疑不断、修改呼声不断,怎么看待环评法?

  牟广丰:环境影响评价法的立法初衷和最终出台的法之间,有一定的出入。环评法原本希望从决策的源头就开始论证利弊,如重大政策制定、生产力布局、国土整治和区域开发等。完整的战略环评(SEA)应该包括三个环节,首先是对政策的环评,其次是规划,最后才是项目,但我们的环评具有严重的先天不足,体现在环评法中就只剩了规划环评和项目环评。

  什么叫政策环评呢?以能源政策为例,过去长期实行的是“有水快流”的能源开发政策,时至今日,官方统计的煤炭消耗每年是三十多亿吨,为此整个山西15.6万平方公里挖空了将近1/4,其中又有1/4塌陷区,吕梁地区成村的塌陷,不少农民实际上沦落成了生态难民。如果从战略源头上调整能源政策,还会不会是这个样子? 

  南方周末:环评法出台之时,为何没有政策环评的内容?

  牟广丰:1996年31号文件(国务院《关于环境保护若干问题的决定》)中,提出了生产力布局、国土整治、区域开发、城市开发要进行环境影响论证。当时想从环境论证撕开一个政策环评的口子,再制定环评法。因为环境影响评价就是直接针对政策的,比如美国的环评法叫做国家环境政策法案,要求联邦政府在制定政策前先做环评。但立法过程中,几个回合下来我们就败下阵来,几个朋友私下开玩笑说,党中央国务院的英明决策,还需要你们去环评?

  南方周末:当年没能从政策源头就环评,现在是否有改观?

  牟广丰:从这一轮“十二五”规划的制定可以看到,我们的工业仍以能源重化工、基础原材料为主,在全世界市场份额之大、产量之高、投入产出比之差距,仍在继续,环境影响评价在决策源头上可谓“介入不得”或“介入不深”。

  南方周末:据说2003年环评法正式实施后,马上就用在了怒江建坝上?

  牟广丰:2003年8月13日,怒江13级水坝规划的评审会召开,距离环评法正式实施的9月1日只剩下十几天。这个做法看上去很像打时间差,环评法要求,对“区域、流域、海域”的建设开发利用规划,都要在规划编制过程中进行环评。有了环评法之后,怒江13级梯级开发规划,就要做流域规划评价,而不仅仅是单个项目评价。

  南方周末:环评法的缺憾和欣慰各是什么?

  牟广丰:缺憾是没有政策环评,欣慰的是终于有规划环评了。政策环评是源头,用来评价这件事情到底能不能做,规划环评则是已经决定要做了之后具体怎么做的问题,而到了项目环评阶段,规模结构布局大致都定了,剩下的无非是“墙内几百米,墙外几公里”的事。

  规划环评在确定产业规模、结构和布局上,是项目环评所达不到的。但遗憾的是,规划环评只是法律程序,而非行政许可。项目环评属于行政许可,环评不过可一票否决。规划环评则不然,即使对规划提出修改意见,而有权审批规划的机关不采纳,只要对不采纳的理由做出说明规划可以照样实施。这就大大削弱了规划环评的法律效力。

  即便如此,环评法刚实施时,规划环评工作的开拓也是步履维艰,到什么程度?一些部门根本不理你。当时我正好分管两个处,管项目环评的那个处门庭若市、车水马龙。管规划环评那个处人烟稀少、门可罗雀。我们只好另辟蹊径,从法理上找依据,如环评法第一章是总论,第二章就是规划环评,第三章才是项目环评,还规定凡是做了规划环评的,项目环评可适当从简,这就说明规划环评是项目环评的前置条件。我们提出凡是没有列入规划的或未作规划环评的不予授理项目环评,并明确写进《规划环评条例》,这样才打开了规划环评的局面。

  环评法还留下了另一个遗憾。规划环评中,跨流域、跨区域的环评国家批,省内的流域规划和省内的区域规划则是地方批。环评法实施不久后,我去了河北唐山和四川的大渡河流域调研,当时就发现一个问题,处于省内的大渡河流域规划和曹妃甸临港工业区规划,省里就可以批,但具体到每一个点上,又是国家批。比如,大渡河上每一座水坝和曹妃甸临港工业区的每一个码头都是国家批,变成了宏观的地方管,微观的国家管,宏微倒挂。

  南方周末:如果环评法要修订,改什么?

  牟广丰:环评法要修改,一是政策环评的内容要开拓,二是规划环评能否成为一项行政许可。三是能不能改变“国家批微观、地方批宏观”的倒置局面。环评原本是预防性的,应该前置在环境影响发生前,环评法第三十一条规定的补办环评手续一条,变成了“先上车,后买票”,确实需要修改。

  南方周末:一些环保NGO认为环评法对公众参与的规定偏原则性,需要具体到公开环评报告文本、至少召开一次发布会的程度,您怎么看?

  牟广丰:环评法对公众参与的意义,称得上是破冰。这么多年来,相对于其他一些部门,环保部门在信息公开和公众参与方面,做的相对还要多些。圆明园防渗漏工程环评听证,是第一次按照环评法的程序进行的环评听证。有人说我们“只打苍蝇,不打老虎”,这也不尽然。厦门PX、上海磁悬浮这些事件的解决,都离不开公众参与。

  公众参与的关键,一个是程序,另一个提倡的是让真正利益相关者参与,前提是信息公开。一些部门怕麻烦,以保密为由拒绝信息公开,其实公开是常态、保密是个案才对。环评法修订,应该对公众参与有更细致的规定,把那些躲在保密挡箭牌后面的信息释放出来。