徐晋涛:环境保护可考虑地方自治

发稿时间:2011-08-25 00:00:00  

    为了规范环境执法,环保部当前正在出台分行业的环境执法条例,同时辅以出台环境守法规程,分别从管理者自律和企业自查角度进行规范。然而,由于激励机制不健全,各项文件只能是案头的一纸空文。

  环境保护无激励源于当前干部任用评价制度

  在当前的政府管理体制和评价体制下,政府官员考虑的就是如何做能使其在任期间出政绩最快,如何做能让其升迁最快。与造桥修路等大的政绩工程对比,环境保护是出政绩最慢的。

  短期的环境行为是不具有可重复性的。比如浙江地区为了解决污染问题而拉闸限电,尽管短期看来,环境有所改善,但一旦来电,各企业的订单都要加班加点开足马力完成,这样产生的污染甚至高于正常运作水平。现在地方官员的平均任期只有2~3年,每个新任的市长在位时想到的就是比上任领导更快地升迁,于是,不得不迎合上级,一切向上看。这样的干部任用体制,使地方政府只有驱动力做短期生效的事情。

  环境污染的危害不会立刻显现。例如,由空气污染导致的各种呼吸道疾病不是瞬间发生的,而是一个逐年积累的过程。并且在生病后,也无法确定是否与环境污染有关。因此,环境保护具有信息不对称、追究原因困难、见效慢等特征,这些决定了地方政府不愿意在环境保护方面做过多投资。这与我国当前的干部任用体制有莫大的关系。

  环境保护激励机制需要民主政治

  环境污染对高收入群体而言,影响很小。因为他们在郊区有房子,出行有车,集中居住在西北地区上风上水的地方,没有多少污染。对官员,污染的影响也是很小的,他们在环境好的地方居住,而且还有很好的医疗保障。而只有民众才不得不整天暴露在被污染的空气环境中。因此,环境污染受到危害最大的是低收入群体。但是,却没有人代表低收入群体的利益和声音。尽管我国设有人大等机构向上反映问题,但由于人大政协无法直接形成决策或影响决策,他们在治理社会问题时是有局限的。

  必须认识到,环保是惠及整个社会人的利益的。环境对单个个人的影响可以忽略不计,是很微小的。但是惠及至整个社会的每个人成本将会非常大。环境污染可能比GDP对社会产生的影响还要大。

  然而,政府是倾向解决短期问题的。奥巴马政府也是如此。但为了增强在选民心中的地位,议员只好迎合民众,努力监督政府,从而考虑长远利益。

  在当前情况下,地方政府一直向上操心,而无心于建设十几年甚至几十年的环保项目。有些环境问题日益损害既得利益。政策法规迟迟没有制定,因为类似环保事件处理起来很棘手,很敏感。因此,政府监督就显得日益重要,将这种监督转化为实在的压力。也就是落实民主政治,让民众有力量、有声音,让政府部门之间互相监督。

  还要充分考虑经济手段

  地方政府的领导在决策资源配置的过程中要综合考虑成本效果,成本太高会对地方影响太大。

  但我国环保采取的关停并转等强制性措施,付出的成本或代价非常高。对于很多小火电的关停,结果是40多万人下岗。此外,还有很多小水泥,小钢铁,小造纸等,造成的代价都很大。然而这些企业除了污染环境之外,其他的很多影响几乎都是积极的,比如为企业及地方增加收入,增加税收,解决就业,对地方各种各样的目标都是正的影响,地方政府包括民众都希望这些企业存在。然而事实上,在县级城市中,主要都是中小企业,而这些企业又是节能减排打击的目标。介于这些企业的关闭对地方经济带来冲击太大,因此关停并转等政策实施起来效果不好,执行起来阳奉阴违。这就出现为了临时达到目标而短暂地关停,检查结束后继续经营的现象。

  因此,环境激励机制的手段选择很重要。经济手段可以发挥市场调节的作用,利用价格、税收、收费、总量控制、排污权交易等途径,在环境改善的同时为经济部门带来降低成本的机会。总体而言,能形成一个多赢的局面。有了降低成本的渠道,就可以给人提供做事的激励。成本低了,就相当于提供了补贴,做事效果就会好。

  环境保护的地方自治有助于形成有效激励

  环境保护应该实行地方自治,即环境政策应由地方政府自行制定。我国当前的矿产资源、水资源和森林资源都归国家所有,这加剧了资源的退化和破坏。事实是,地方资源一旦破坏,中央为了保护资源就会拨款,这一行为不但没有激励地方更多的进行环境资源保护,相反促进地方政府为了得到更多地资金不断进行掠夺式开发。地方利用资源发展各地经济时,容易促生搭便车行为。因为地方政府对资源没有所有权仅有使用权,在地方官员在任的两年期间就会竭尽全力加以利用,最后这些环境资源就形成了“公地悲剧”。

  地方政府对环境保护得好,是环保部的功劳(信息不对称),而与地方没有关系,这无法形成对地方政府保护环境的有效激励。任何监测数据都由环保部管理的制度是不合适的。现在县级环保局对地方的检测数据不少是用来蒙骗中央的。这一问题的解决办法是将权责利统一到地方政府,将环境保护变为是地方政府的责任。

  有些事情是中央集权可行的,但有些事情则需要地方分权。需要培养地方政府、非政府环保组织对自己所处环境的归属感,对发展当地经济有规划设计,将发展的速度和规模控制在一定范围内。当地既要促进经济发展,同时还要兼顾环境保护,不能因为发展经济而将地方环境都破坏了,甚至损害了民众身体健康。

  在这里,美国的联邦环保制度是值得学习和借鉴的。联邦环保局有很多事情,但立法全是各个州自行立法,各个州根据其不同的法令,环保方面做的都非常好。例如,加州作为较大的工业州有自己的气候政策;而其余面积大、污染小的州却不需要太过严厉的环保条例。按照不同的情况各自有针对性的制定管制政策,将地方环境的改善作为自己的成本和绩效,这样的效果是非常有效率和效果的。■


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