脍炙人口的《木兰辞》中，木兰之所以要从军，是因为“昨夜见军帖，可汗大点兵。军书十二卷，卷卷有爷名”。南北朝时期详细的人口登记制度，为征兵、赋税等提供了基础条件。追根溯源，从商代的“登人”到唐代的“三年一造户籍”，“户口”这一具有中国特色的制度，在经济社会发展中一直发挥着重要的辅助作用。

　　在“伟大历程 辉煌成就——庆祝中华人民共和国成立70周年大型成就展”上，一处展示柜中陈列着湖北省武汉市从上世纪50年代到现在的各版本户口簿，引起了很多人的共鸣：曾经，嫁进城里拥有“城镇户口”是多少女孩的好出路;农村学子进阶的唯一方式就是考上大学“吃商品粮”。时代大潮滚滚向前，如今，户口的地域性差异日趋弱化，人口管理的功能逐渐归位，那一本本大小不一、颜色各异的户口簿，记载着家庭生活的变迁，也见证着我国户籍制度的不断完善和发展。

　　1亿非户籍人口的“市民梦”即将实现

　　新中国成立之初，大量政策措施尚待制定，亟须做好人口统计工作，以提供基本的依据和遵循。由于我国幅员辽阔，人们居住的地域相对分散，1951年7月，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，开始实行户籍制度。有据可查的数据显示，那时候的人口流动相对自由，非农业户籍人口年均增长率达4%。

　　到了上世纪50年代中期，在全力发展工业的大背景下，为了以工农业产品价格的“剪刀差”扶持工业发展，我国开始实行城乡二元户籍管理制度。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确了“农业户口”和“非农业户口”两种属性。

　　计划经济体制下的户籍管理方式，在城市和农村之间逐渐“筑起了一堵高墙”。不过不可否认的是，户籍制度的实施，在我国经济社会发展规划、劳动力合理配置、社会治安管理等方面均发挥过积极的作用。

　　改革开放以后，随着市场经济的发展和粮食产量的增加，大量的农村富余劳动力参与到城市建设中，他们的切身利益也日益受到重视。1984年，国务院下发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，严格的户籍管理制度开始出现松动。上世纪90年代取消粮票、放开价格后，“商品粮”退出了历史舞台，随着流动人口的增多，我国开始以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立起以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的人口登记制度。

　　2011年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。2014年，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，将在2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2016年，我国正式实施《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，此后国家发展改革委发布了关于督察《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》落实情况的通知，强力推动任务落实。

　　为了在2020年交上一份合格的“答卷”，我国多个省、自治区、直辖市纷纷定下了“硬指标”，比如农业大省河南就明确，到2020年，努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。公开数据显示，2013年我国的城镇户籍人口为4.9亿人，2018年增加到6亿人，扣除自然增长的城镇户籍人口，5年里累计“进城”的人口已达9000万以上。

　　城镇化大潮推动人口合理有序流动

　　今年4月，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，培育发展现代化都市圈，推进大城市精细化管理，支持特色小镇有序发展，加快推动城乡融合发展，实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。

　　户籍制度改革与城镇化发展，正如一个硬币的两面，在相辅相成中不断完善和发展。

　　我国城镇化水平的大幅提升，离不开人口这个关键的红利。数据显示，2018年年末全国大陆总人口13.95亿人，其中流动人口2.41亿人。人口的合理有序流动和聚集，带来极强的规模经济效应，有力促进了城市的建设和发展。

　　与此同时，作为现代经济增长的重要推动力，城市承接了农村富余劳动力，在拉动就业、消费升级等方面意义重大，而且，农村土地流转得以更好进行，粮食等农产品实现规模化种植和经营，促进了农村产业结构的调整和资源的优化配置。

　　《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，到2020年，常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到60%左右、45%左右，差距缩小到15个百分点。随着1亿非户籍人口在城镇落户工作的不断推进，2018年我国常住人口城镇化率达59.58%，户籍人口城镇化率达43.37%。恒大研究院院长助理熊柴在接受中国经济导报记者采访时表示，人口迁移的基本逻辑是人往高处走、人随产业走，因集聚效应，大城市的经济效率高、就业机会多、公共资源富集，放开放宽落户政策，自然对人口的吸引力更大，这也利于推进新型城镇化和促进经济高质量发展。

　　加大财政投入促进城乡基本公共服务均等化

　　户籍制度改革的重点，是保障所有人的权利。2015年底，国务院办公厅印发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，要求加强户口登记管理，全面解决无户口人员登记户口问题，切实保障每个公民依法登记一个常住户口，努力实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。

　　根据2011年第六次全国人口普查结果，全国没有户口的人有1300多万，占当时全国总人口的1%左右。此项落户政策的颁布实施，体现了以人为核心的户籍管理理念。与此同时，随着身份证、居住证的含金量和附加值越来越高，较好释放了户籍管理制度承载的压力。

　　今年，石家庄等城市相继实施了“零门槛”落户政策，如何为转移人口提供均等的基本公共服务，实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，从国家到地方均出台了一系列的制度措施。国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点，将深化“人地钱挂钩”等配套政策。在安排中央和省级财政转移支付时，更多考虑农业转移人口落户数量，2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。在安排城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。完善财政性建设资金对吸纳贫困人口较多城市基础设施投资的补助机制。

　　12月1日，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，加快以人为核心的综合配套改革，破除制约人全面发展的体制机制障碍，提升人的城镇化水平。深化户籍制度改革，构建城乡居民身份地位平等的户籍登记制度。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，提高城市包容性，有序推进农业转移人口市民化。

　　值得一提的是，随着农村地区经济发展更加活跃以及乡村振兴的推进，农村在教育、医疗等方面的配套措施日益完善，与城市之间的差距逐渐缩小，城乡之间人口的流动呈现出双向选择的新局面。(中国经济导报 中国发展网 记者 陈鹰)