我国人口发展战略研究

发稿时间:2016-11-17 13:07:22   来源:国家行政学院学报   作者:韩玥

  [关键词]人口发展战略;全面二孩;计划生育政策;人口均衡发展

  [中图分类号]C924.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2016)05-0122-04

  [收稿日期]2016-08-06

  [基金项目]国家行政学院院级课题“完善我国人口发展战略研究”(16ZBXM011)

  [作者简介]韩玥,国家行政学院政治学教研部博士后。

  一、我国新时期人口发展战略

  (一)我国新时期人口发展的基本判断

  1.人口总量峰值控制在15亿人左右,全国总和生育率应保持在1.8左右,过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。

  2.确定人口发展战略,必须既着眼于人口自身的问题,又要处理好人口与经济社会资源环境之间的关系。

  3.统筹解决人口数量、素质、结构、分布问题,必须调整发展思路,优先投资于人的全面发展。

  (二)我国新时期人口发展的战略思想

  推进制度创新,优先投资于人的全面发展,稳定低生育水平,提高人口素质、改善人口结构,引导合理分布,实现人口大国向人力资本强国转变,实现人口与经济社会资源环境的协调与可持续发展。

  (三)我国新时期人口发展的战略理念

  优先投资于人的全面发展,即促进发展成果由全体人民共享。具体涵括:发展为了人——从发展的目标来看,人的全面发展是任何发展最基本的价值体现;发展依靠人——从发展的动力来看,人是发展的主体;发展适应人——从发展的要求来看,对发展的任何谋划,必须与该阶段人的基本素质和能力相适应;发展体现人——从发展的原则来看,发展要体现人的价值、要求和权利,确保发展成果及时并最终全部体现在人的发展上;发展塑造人——从发展的作用来看,发展不仅仅是为了人,客观上它还改变人。

  (四)我国新时期人口发展的战略目标

  2020年,人口总量控制在14.5亿,人口素质大幅度提高。群众普遍享有较好的医疗保障,出生缺陷发生率、孕产妇和婴儿死亡率持续下降。15岁以上人口平均受教育年限达11年左右。基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。人居环境质量明显改善。21世纪中叶前,人口峰值控制在15亿人左右,之后人口总量缓慢下降,人均收入达到中等发达国家水平。人口素质和健康水平全面提高。建立起比较完善的社会保障体系。人口分布和就业结构比较合理,城镇化水平达到中等发达国家水平。创建环境生态良好的现代化人居环境。

  当前我国人口发展、经济发展和社会发展处于一个整体的系统性转型阶段。认真分析在这个阶段出现的一系列社会问题和突出矛盾,会发现最核心的原因在于社会发展与经济发展还不协调。经济新常态下,很多问题其实质是长期以来重物轻人累积形成的。投资于人指一个国家或地区在人的基本生存条件、人力资源开发、人力资本积累、人的发展机会和人的能力培养等促进人的全面发展方向的投入。其重点在于投资于人的发展能力。优先投资于人注重把更多的资源配置到与人的全面发展直接相关的领域,同时也注重经济发展与人的发展统一。

  二、新时期处理我国人口工作应当注意的几个问题

  (一)全面二孩与计划生育

  全面二孩政策是中央把握大局、审时度势做出的科学选择,依据2010年全国人口普查,2014年全国人口抽样调查等数据,利用分人群分要素回推、孩次递进、联合国人口预测和微观仿真等方法,对全面二孩下的人口变动情况,做了多方案测算比较,5年内多出生人口 1700万人,生育水平有所回升。结果如下:

  表(略)

  从政策实施的情况和生育意愿看,单独二孩政策对出生人口的增加影响有限,近几年出生人口最多时达1700万左右。如果全面放开二孩政策,近几年出生人口会明显增加,最多时可达2300万人;其他年份在2000万左右,但仍达不到我国过去的出生高峰。1962-1973 年我国每年出生人口都在2400万~3000万,1981-1997年我国每年出生人口也在2000万人以上。

  计划生育主要是生育的调控,包括生育时期的选择、生育数量和间隔的控制及非意愿妊娠的预防和处理。这是一项家庭计划,是老百姓基本的、普遍的、长期的需求。全面二孩以后的计划生育即是一对夫妻生育两个孩子之后,继续生育仍然要受到法律和政策的限制。人类自身生产(生育)应该调控,非意愿妊娠应该预防,因而新时期计划生育不但要搞,而且还必须加强。

  计划生育涉及人口数量调控、人口结构和人口分布,而人口问题始终是基础性、战略性问题,是制约我国全面协调可持续发展的重大问题,是影响经济社会发展的关键问题。人口众多的基本国情、人口对经济社会发展的沉重压力、人口对资源环境的紧张关系等情况并没有变,对人口形势判断的这“三个没有改变”,导致在新形势下计划生育仍然应该是我国的基本国策。当然,我们应当重新界定计划生育的新内涵。一是统筹解决好人口数量、素质、结构、分布问题,适当提高生育水平(总和生育率1.8),使我国人口保持规模适度、人口素质较高、人口结构优化、人口分布合理,从而实现促进人口长期均衡发展的目标;二是引导家庭负责任地生育;三是做好计划生育技术服务,采取综合措施让符合条件的育龄妇女“生得起、生得出、生得好”。

  (二)少数民族地区人口政策

  我国各少数民族人口发展不平衡。据2010年第六次全国人口普查,全国总人口为13.4 亿人,其中汉族人口为12.2亿人,占人口总数的91.51%,少数民族人口1.14亿人,占8.49%。同2000年第五次全国人口普查相比,汉族人口增加6600万人,增长5.74%;各少数民族人口增加736万人,增长6.92%。在这些少数民族中,人口在千万以上的有壮族、回族、满族、维吾尔族等4个民族。人口在30万以下的有:布朗、撒拉、毛南、阿昌、普米、塔吉克、怒、乌孜别克、俄罗斯、鄂温克、德昂、保安、裕固、京、基诺、高山、塔塔尔、独龙、鄂伦春、赫哲、门巴、珞巴等28个民族。其中,有13个民族人口在10万以下;有6个民族人口不足1万,为塔塔尔族、珞巴族、高山族、赫哲族、独龙族、鄂伦春族。

  联合国在强调保护自然生态多样性的同时,更强调种族、民族文化多样性的保护,强调要保护语言上、宗教上的少数人及土著人的权利。在我国经济社会快速发展的过程中,应重视对少数民族权益的保护,注意少数民族人口发展的均衡和可持续性。少数民族的优秀文化将是中国今后创新发展的重要动力和源泉。1982年2月经五届全国人大五次会议批准的“六五”计划指出:“少数民族聚居的地区,也要实行计划生育,并根据各个地区的经济、自然条件和人口状况,制定计划生育工作规划”。[1]1984年4月中共中央批转的国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作精神的汇报》中说:“对少数民族的生育政策,可以考虑,人口在一千万以下的民族,允许一对夫妇生育二胎,个别的可以生育三胎,不准生四胎……”[2]2000年11月13日国家计划生育委员会、国家民族事务委员会关于印发《关于加强少数民族人口与计划生育工作的意见》的通知要求:要充分考虑到各民族、各地区之间的差异性,对于人口增长已降低到较低水平的民族和地区,要稳定低生育水平,注意研究解决低生育水平下的人口问题;对于人口增长过快、计划生育率较低的民族和地区,要采取有效措施控制人口过快增长。[3]

  从以上政策规范中我们可以看出我国对少数民族的人口政策的制定呈现比较原则、各地方政策不统一等特点,因而,笔者建议,首先,在立法方面,建议完善《人口与计划生育法》内容,增加“国家对少数民族人口发展进行统筹规划和具体指导,促进各少数民族人口的可持续发展和均衡发展”等内容。同时,对地方立法给予加强指导。其次,对现行的少数民族计生政策执行情况加大监督和评估,分析情况,指导各地方对少数民族的人口均衡发展制定具体政策。最后,全面二孩政策实施后,对少数民族的计生政策也应加强研究,特别是对人口较少的民族人口发展情况及人口发展出现负增长的民族进行预测评估,有针对性地制定相关政策措施。

  三、促进人口长期均衡发展的对策

  “促进人口长期均衡发展,坚持计划生育的基本国策,完善人口发展战略,全面实施一对夫妻可生育两个孩子政策,积极开展应对人口老龄化行动。”[4]这是党中央站在中华民族长远发展的战略高度,遵循人口发展规律,顺应人民群众期盼做出的重大举措,具有重大的现实意义和长远的战略意义。

  第一,改变计划生育工作机制。以控制人口数量(少生)降低生育率为目标的计划生育工作已经终结,几十年围绕少生形成的思路、方法、体制、机制必须改变。未来,我国控制人口数量的任务将明显减弱,改善人口结构和提高出生人口素质的任务将逐渐加重,计划生育家庭的利益保障任务将逐渐加重。我国计划生育已经进入了一个新时期,新时期计划生育的工作目标是促进人口长期均衡发展,新目标要求是新思路、新方法、新体制、新机制。城乡统筹,逐步实现城乡生育政策、奖励扶助、特别扶助、免费计划生育技术服务等制度的统一,维护公民实行计划生育的合法权益。做好计划生育政策转型,首先要做好目标转型,从控制人口数量(少生)向促进人口长期均衡发展转变,从严格控制人口数量向鼓励按政策生育转变;其次要做好工作方法的转变,更加注重依法行政、人文关怀、政策引导、宣传倡导、技术服务;再次要做好深化计划生育服务管理改革,主要是体制和机制的改革,如行政管理体制、公共服务体制、社会管理体系;最后要加快推进计划生育治理体系和治理能力现代化,坚持一把手亲自抓、负总责;坚持目标管理责任制;坚持一票否决,加快构建与新时期、新任务相适、科学完备的计划生育服务管理新机制。

  第二,加强配套制度建设。(1)加快政策衔接。按照老人老办法、新人新办法的原则,妥善处理好历史遗留问题和单独二孩社会扶养费征收的问题,目前认识不一致,协调难度大。做好政策调整前后利益导向,政策连续的衔接,维护好法律和政策的严肃性、公平性,确保平衡过渡,好事办好。(2)建设基层队伍。县以上卫生、计划生育机构整合进展比较顺利,现主要问题是乡镇卫生院、社区卫生服务中心和计划生育服务站的整合比较慢,计生服务站的人员不愿到卫生院,造成卫生院和社区卫生服务中心任务在增加,人员的数量在减少,甚至出现编制减员,一个单位两种待遇(一、二类事业单位),计生专干及公务员数量得不到保证,直接影响到执法和监管。(3)健全妇幼保障体系。全面放开二孩后,如何做到“生得出、生得好”,是对妇幼保障体系提出了更高的要求,当前是需大于供,县级以下妇幼服务能力比较弱,大部分乡镇卫生院、社区卫生服务中心不具备接生分娩的条件和能力。所以,“十三五”期间要加快扩建、新建妇幼保健院,增添设备设施,加强人才队伍特别是儿科队伍建设,落实0.29/千人的规定标准,以满足人民群众的需求。(4)加大信息化建设。提升治理能力水平和做好监管服务信息化是前提。国家层面要按顶层设计,各地要做好规划,抓好试点,资金要舍得投入,真正实现上下、左右互联互通,通过注册登记、围产期保健、住院分娩、出生医学证明、预防接种等多渠道掌握和提升信息的准确度。

  第三,加大领导、监管与保障力度。(1)加大领导力度。新形势新要求,中央要适时召开全国计划生育工作会议,党和国家领导人对计生工作要经常做出批示和指示,以传递信号。地方各级党委和政府要坚持一把手亲自抓,负总责,该开的会、该讲的话、该抓的典型、该一票否决的和该问责的要一如既往,计划生育成员单位要认真履职,积极配合。(2)加大风险防控与违法查处力度。要加强动态监测和风险防控工作,要切实实名登记、育性掌控、出生人口的跟踪监测,建立出生信息发布制度和预警机制,真正做到可管可控;对违法生育要严格抓住《人口与计划生育法》的“法律责任”追究;要加大性别比治理的力度,要发挥区域协作的机制,严格打击“两非”行为;对从事计划生育的工作人员,如滥用职权、违法办事、涉嫌犯罪的要依法严肃处理,真正做到法律面前人人平等。(3)加大财政保障的力度。全面放开两孩后,社会抚养费的征收将大幅度减少,出生人口基数增加,体系建设要加强,奖扶政策要提标,流动人口公共服务要均等化,失独家庭扶助要做好,“二免”“两补”各项保健和技术服务要保证,乡村计生队伍的待遇要落实。所以,用于计划生育的经费只能增加,不能减少。

  四、结 语

  随着经济社会的快速发展和生活方式的改变,人们的生育观念特别是年轻人的生育观念也在发生变化,第六次人口普查的数据显示,同第五次全国人口普查2000年11月1日0时的126588万人相比,10年共增加7390万人,增长5.83%,平均每年增加739万人,年平均增长率为0.57%,已属世界上人口增长最慢的国家之一。2012年10月26日,中国发展研究基金会发布《中国人口形势的变化和人口政策调整》研究报告。报告认为,中国在这时已经进入低出生率、低死亡率的阶段,人口红利期已经结束。报告称,根据第六次人口普查数据直接推算,中国总和生育率为0.83,考虑到出生漏报,当前的综合出生率应在1.0以下。研究认为,中国人口的增长速度已经非常缓慢,中国人口占世界人口的比重继续下降(22%下降到19%),为减缓全球人口压力做出积极贡献。如果低生育水平一直持续下去,根据人口老龄化程度和人口自我约束能力的上升,可以在劳动力“刘易斯拐点”出现之后,在2030年高峰期到来之前,逐步放松人口生育的外部约束,提高人口的总和生育率。全面放开二孩政策,既会促进我国人口年龄结构优化,也会抑制对胎儿性别选择的追求,有利于出生人口性别比趋于正常。少数民族地区人口政策也是我们应当重点关注的问题之一,加大对民族地区计生工作的财政投入,加强法制宣传教育,切实提升对少数民族优生优育的管理与服务水平。坚持计划生育的基本国策,既着眼于人口自身的问题,又要处理好人口与经济社会资源环境之间的关系。统筹解决人口数量、素质、结构、分布问题,必须调整发展思路,优先投资于人的全面发展,启动实施二孩政策,逐步调整完善生育政策,做好我国人口发展政策的规划,促进人口长期均衡发展,具有重大的现实意义和长远的战略意义。

  [参考文献]

  [1]第五届全国人民代表大会.中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划[R].1982-12-10.

  [2]国家计划生育委员会.关于计划生育工作精神的汇报[R].1984-4.

  [3]国家计划生育委员会,国家民族事务委员会.关于加强少数民族人口与计划生育工作的意见[R].2000-11-13.

  [4]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议.中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[R].2015-10-29.