推进区域环境协同治理的内涵

　　一般认为，区域环境协同治理是区域范围内的政府、企业、社会组织和公众等主体为了维护和增进区域环境公共利益，实现区域环境公共目标，通过功能整合、行动协调、资源互补以共同应对与合作解决区域环境公共问题的过程。根据上述界定，区域环境协同治理主要具有以下几个特点。

　　以区域环境公共目标为导向。区域环境协同治理需要解决的是超出某个单一行政辖区边界因而具有区域性的环境公共问题，指向的是区域环境公共利益，实现的是区域环境公共目标。

　　以多元治理主体为支撑。区域环境协同治理的主体并不仅仅是区域内某个辖区政府，也不仅仅是某个企业、某个社会组织或某些公众，而是由区域范围内的政府、企业、社会组织和公众共同构成的多元主体结构。值得注意的是，治理公共事务是政府应承担的基本职责，因而在多元主体形成的治理主体结构中，政府应当责无旁贷地在环境协同治理中发挥主导作用，对多主体进行协调、整合，从而更好地发挥多主体的整体作用。

　　以主体间协同合作为前提。由于不同主体的功能优势、行动偏好和资源状况均不相同，只有加强不同主体间的功能整合、行动协调和资源互补，才能实现主体间的协同合作，进而实现区域环境协同治理。

　　推进区域环境协同治理的实践进展

　　随着城市化和区域一体化的不断推进，城市化区域在不断扩张的同时，也面临着日益严峻的跨界环境公共问题。2013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》就着重对京津冀、长三角、珠三角等城市化区域的大气污染防治目标和任务进行了规定，要求建立京津冀和长三角区域的大气污染防治协作机制，强调京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量经过5年的防治应明显好转。跨界环境公共问题超出了区域内单个行政辖区的边界，也超出了传统上单个行政辖区分散解决环境问题的能力。因而，解决区域环境公共问题需要破解区域内环境问题的整体性与传统环境治理的碎片化之间的矛盾。

　　近年来，为了解决区域跨界环境公共问题，各个城市化区域积极推进环境协同治理工作，不断探索各具特色的区域环境协同治理模式，在不同程度上助推了区域环境协同治理，其中有些实践探索已经取得了明显的成效。以长三角为例，2013年，为了贯彻落实《大气污染防治行动计划》，长三角区域建立了大气污染防治协作机制，成立了大气污染防治协作小组，不断推进长三角空气污染协同治理工作。之后，又根据区域环境协同治理的目标要求成立了长三角区域水污染防治协作小组，并且在治理主体结构和运行机制上与大气污染防治协作机制有机衔接。2018年，为了进一步推进长三角一体化建设，长三角区域合作办公室作为一个跨行政区划的区域协调机构正式成立，为长三角区域环境协同治理的持续推进提供了重要的协调平台。

　　提升区域环境协同治理水平的方向

　　需进一步加强区域环境协同治理的地位。区域环境协同治理是走出区域跨界环境公共问题碎片化治理困境、实现区域环境公共事务合作共治的有效途径。强化区域环境协同治理的地位能在一定程度上推进区域环境协同治理实践。因此，需进一步加强对区域环境协同治理重要性的认识，破除从传统单个行政辖区出发碎片化对待区域跨界环境公共问题的处理方式。

　　需进一步完善区域环境协同治理的主体结构。当前，随着区域环境协同治理实践的推进，政府、企业、社会组织和公众之间的合作日益增强，区域环境协同治理的主体结构日益优化。接下来，需对照区域环境协同治理的目标期待，继续完善当前区域环境协同治理的主体结构，进一步明确主体间的关系、职责等。

　　需进一步优化区域环境协同治理行动。区域环境协同治理是多元主体在共同治理目标的指引下开展的跨界环境治理合作行动。合作目标能否实现以及实现程度，从根本上说需要落实于区域环境协同治理的实际行动中。当前，实现和提升区域环境协同治理绩效，需进一步协调主体间行动、提供有力保障、优化流程。

　　推进区域环境协同治理的路径选择

　　区域环境协同治理是实现区域环境公共事务有效治理的重要途径。区域环境协同治理是一项涉及多个领域和环节的复杂系统工程，需采取有效措施着力推进。

　　着力强化协同理念。区域跨界环境公共问题的协同治理是以政府为主导的多元主体在协同理念的引领下开展的合作治理行动。其中，协同理念是协同治理行动的先导。推进区域环境协同治理，必须强化多元主体的协同理念。一是加强对区域环境公共目标的认识和理解。区域环境协同治理是在环境公共目标的导向下进行的。对区域环境公共目标认识和理解的深化将增强多元主体的协同观念并进一步转化为协同行动。二是注重多元主体间利益的合理平衡。在区域环境协同治理过程中，不同主体除了追求公共目标和公共利益之外，也有着各自理性的利益诉求。对不同主体的利益进行合理平衡，是增强其协同观念和行动的重要条件。

　　充分发挥主体作用。区域环境协同治理的推进离不开具体的落实主体。促进区域环境协同治理应当充分发挥各主体的作用。一是强化政府的主导作用。政府应认真进行制度设计和政策安排，加强区域环境质量监管，不断提高区域环境公共服务质量。值得注意的是，为了克服区域内碎片化行政对环境协同治理的制约，应当建立健全具有一定权威性的区域性环境治理协调机构，该机构可由上级政府授权或区域内各地方政府让渡一定的权力来行使区域环境治理的协调职能。二是增强企业的主体作用。企业既是经济生产活动的具体组织者，也是环境污染的重要生产者。增强企业的主体作用对于提升区域环境协同治理绩效具有重要作用。为此，一方面应监督企业自觉遵守相关法律法规和履行企业社会责任，并对污染和破坏环境的行为承担责任;另一方面，应激励企业不断加强科技创新，努力推动企业转型升级，尽量减少对环境的污染和破坏，从而不断提升企业形象和声誉，促进企业的可持续发展。三是提升社会组织和公众的参与度。社会组织和公众是区域环境协同治理的重要参与主体，在区域环境协同治理中发挥着日益重要的作用。应努力促进和大力支持环保类社会组织的规范发展，不断提升公众的环保意识，从而进一步增强社会组织和公众参与区域环境协同治理的能力。

　　不断加强制度建设。一是建立健全区域环境信息公开制度。首先应加强共享平台建设，运用互联网和大数据的最新技术成果构建区域生态环境信息资源共享数据库，促进环境信息、技术和政策的共享。二是建立健全区域环境应急协同制度。为了更及时有效地应对区域跨界环境应急事件，应当建立健全区域环境应急协同制度，对应急协同的目标、职责、流程和措施等方面进行明确的规定。三是建立健全区域环境治理绩效评估制度，将协同作为一个重要指标纳入评估指标体系，并且科学确定指标权重。此外，还应重视绩效评估结果的实践运用，将评估结果作为环境问责的重要依据。

　　不断加强法治保障。法治是推进区域环境协同治理的根本保障。一是加强区域环境协同立法。当前区域环境协同治理的立法体系还不够健全，导致区域环境协同治理还缺少坚实的法律依据。为此，应根据不同区域环境协同治理的客观情况和具体目标有序推进协同立法，使得区域环境协同治理有法可依。二是加强区域环境协同执法。通过区域环境协同立法为区域环境协同治理提供法律依据之后，明确相对统一的执法依据和执法标准，将有助于解决区域内不同地方环境执法的差异和冲突问题，从而不断推进区域环境协同治理实践。