社会治理的中国经验

发稿时间:2018-03-07 14:08:39   来源:《教学与研究》2017年第9期   作者:燕继荣

  从社会管理到社会治理

  首先需要在概念上明确,传统的社会管理指的是政府对社会事务进行管理和控制(management),强调政府是公共管理的主体,社会是公共管理的对象,实现政府对社会的管控,因此,“善治”被理解为政府良政的结果。而上世纪90年代以来西方国家所讨论的社会治理主要指的是社会对于社会事务的管理,强调社会组织乃至公民个体才是公共管理的主体,其主要表现形式不是政府管制,而是社会自治(social self-governance)。

  事实上,一个现代化的治理形态必将是多元可变的(flexible),而不是单一、固化的。有研究指出,将治理活动仅仅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以说是危险的事情,其结果往往导致治理结构的失衡。治理结构的失衡“必然造成政府权力向各个领域无界限的延伸,干扰市场和社会的发育,破坏利益均衡,造成腐败越演越烈、决策专横随意和中央要求有令不行等各种治理难题”。另一方面,尽管“无需政府的治理”(governance without government)是值得追求的,但是,大量的经验也显示,对于一个长期置身于政府管控之下、其秩序的形成和维护对于政府权力具有高度依赖性的社会而言,完全排除“政府之手”的“社会自治”运动不仅不可能,而且甚至还有害,因为与这种运动相伴随的结果通常不是“公地悲剧”式的“集体行动困境”,就是丛林法则下的“黑社会化”。所以,一个有效的社会治理格局,一定是政府机制(政府是主体)、市场机制(企业是主体)、社会机制(社团、社区、社工、社企是主体)三种机制多元共治的结果,而多元主体的“协商治理”或“协同治理”正是它的真谛。

  总之,一个长期习惯于依赖政府管理的社会,要实现社会治理,必须做到如下几条:(1)在观念上要形成共识——“强政府、强社会”关系模式下的协同治理才是最优目标;(2)在治理主体方面要明确社会主体角色——把治理对象变为治理主体,为政府之外的其他社会主体的成长发展提供空间;(3)在治理体系方面要推进增加系统开放性的改革,建立广泛包容和吸纳非政府主体和非政府机制的制度;(4)同时,在治理机制方面要强化不同系统之间的统一协调性,赋予特定协调者和协调机制更大的协调功能。

  中国政府的积极探索

  从社会管理到社会治理的转变是现代文明发展的方向,也是中国实现国家治理现代化的必然要求。自改革开放以来,中国政治经济社会领域发生了巨大的变化,随着经济的快速发展和社会收入状况的大幅度改变,中国社会矛盾和社会问题日益凸显,其表现形式也在不断改变。

  在国家与社会的双向互动中,社会变化作为一种推进力量,引发社会矛盾和社会问题,而国家治理作为一种反制力量,通过制度变革,不断规制社会变化,吸纳社会力量,以保持发展的持续稳定。面对上述这些随着社会经济变化而产生的社会矛盾和问题,中国政府大概做出了如下几个方面的积极反应:

  第一,政府管理导向的改革。有许多社会抗争事件是由于政府管理不善、执法不当而造成的,为了降低由此引发群体性社会抗争的可能性,政府自身做了大量改革,这些改革可以分为几种类型:

  (1)结构性改革:加强基层管理,成立专门的机构解决专门的问题。如建立信访部门,“大接访”大调解;建立健全综治委、城管、应急办等机构,建立网格化社区管理,“双联户”制度等等,保证便民管理体系的有效运行。

  (2)功能性改革:构建服务型政府,强化公共服务,完善公共教育、医疗、社保、就业等方面的服务,同时强化政府的应急处理能力。

  (3)程序性改革:以法治政府为目标,规范执法行为;实行简政放权、政务信息公开;上级官员主动下访,解决基层民众上访事务;推进协商民主,完善社会协商机制以化解社会矛盾。

  第二,政府服务导向的改革。有许多群体性抗争事件是底层大众因长期不满于公共服务不足、社会分配不公造成官民关系紧张而引起或蔓延开来的,因此,尽快补上公共服务短板,加强政府二次分配是政府这些年努力的方向。政府落实扶贫救困计划,推进民生事务的改革,在关系百姓日常生活的民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务。政府也投入大量经费,用于乡村道路、医疗卫生站、公共电视网等公共设施的改进,并大力推进村容村貌整治、文化下乡、特色小镇建设等工程。

  第三,社会自治导向的改革。政府放松管制,给社会和民间生活以更大的活动空间,是社会组织和个人独立自主、实现社会自治的重要条件。社会组织和个人积极参与管理过程,不仅能够有效降低群体性冲突事件的发生概率,也能改善政府公共管理和公共服务的绩效。中国政府这些年积极推进居民自治、村民自治,并且从开始注重选举以及对选举的监管,逐渐转向注重依靠村规民约、基层事务公开、重大事务集体决策、党员责任制、居民承包制等形式保障基层民众民主管理和民主监督的基层治理。

  第四,协同治理导向的改革。从“善治”理论的学术语义来看,国家与社会的协同治理,即“公共治理”,是治理的理想模式,由它所能引出的积极的政策性结论是:不仅要保持政府内部机制的协调性,还必须保持政府机制与非政府机制(权力和权利)的协调性。谋求政府与社会的合作,让主要的利益相关者共同参与,保证公共选择和公共博弈的有效性,增强政府与民间的互动性,将有效的政府机制和有效的社会机制结合起来,实现社会各方共管共治,这是协同治理的基础。

  社会治理的中国经验

  社会治理是一个综合性的过程,主要包括四个方面的问题或要素:谁来治理?治理什么?如何治理?凭什么治理?其中,“谁来治理”主要讨论的是社会治理的主体问题;“治理什么”主要回答的是社会治理的对象;“如何治理”主要指的是社会治理主体采取什么样的方式来治理社会;“凭什么治理”主要涉及治理主体凭借什么样的工具和手段来实现社会治理,通常指的是法律、行政、文化、意识形态、制度以及人力、物力、网络、国家暴力机器等力量和手段,这些力量和手段通常可以分为“柔性”和“刚性”两种,属于社会治理的基础性构建要素。

  十多年来,中国地方政府本着改善社会治理的目标,推出了围绕上述治理要素的创新性改革,特别是那些率先实行改革开放、经济较为发达的沿海地区,如浙江、广东、福建、上海等地,政府更加热衷于社会治理的创新,进行了许多实验性探索,这些探索可以在一定程度反映社会治理中国经验的特点。

  第一,努力打造社会协同治理格局。中国的社会治理努力追求这样的目标:一个富有领导力的政党凭借其不断的创新能力引领社会;一个有效的政府提供足够的制度供给和信用保障;所有企业和经济组织不仅追求自身利益的最大化,还要具有社会责任的担当和贡献;每个公民应当通过社会组织参与到社会生活、社会管理以及社会公益活动中来,贡献自己的爱心。

  第二,充分发挥党组织的引领作用。政党就是密切联系群众的组织,它在社会治理中发挥的主要作用在于:(1)政策动议,利用执政权力,推动社会治理政策的产生和实施;(2)组织动员,实现组织全覆盖;(3)行动引领:通过党员责任制等形式,保证社会治理行动的有效实施。

  第三,以发展公益组织和公益事业抑制公害事务。以公益化公害,以公益治公害,这是中国社会治理中一条重要的经验。社会治理中如何打破集体行动困境?各地政府的普遍做法是,培育和支持民间公益领袖,鼓励他们创设公益组织,然后吸纳其组织加入社会管理和社会服务。

  第四,在基层社会普遍推广网格化管理,打破社会事务中的“破窗效应”。社会治理的对象是各种社会问题,而这些问题之所以成为社会的麻烦,就是因为最初的个别失范行为没有被及时发现并得到及时矫正,从而形成“破窗效应”。因此,社会治理的关键之一就是及时维修“破窗”,使之不至于酿成普遍的管理危机。近年来,中国各地政府普遍推广网格化管理,这在很大程度上弥补了既有体系的功能不足。

  第五,推进社会事务管理的信息化和网络化,为协同治理提供硬件平台。信息化和网络化是改善社会治理与公共服务绩效的有效手段。近年来,各级政府加大信息化和网络化投入,消除信息“孤岛”状况,努力在基层事务管理中实现网络化信息化管理。

  第六,以问题为导向,实现治理方式全面创新。针对不同类型、不同性质、不同层级的社会事务,采用不同的治理方式,是实现社会有效治理的前提。针对政府传统管理模式应对社会需求和变化的种种低效、失灵困境,中央政府提出建设“服务型政府”和“法治政府”的目标和要求,以推进市场化、法治化、民主化、社会化进程来改善社会治理。各级地方政府也积极谋求治理方式创新,形成了许多值得推广的经验。归纳起来,各地治理方式创新的主要途径包括:(1)通过规范政策标准和政府行为来改善社会治理;(2)通过改善公共服务(加大公共投入,推行政府购买等)来改善社会治理;(3)通过制度供给创新来改善社会治理;(4)通过信息公开和程序透明来改善社会治理;(5)通过提高法治执行力来改善社会治理;(6)通过疏通民意表达渠道、吸纳公民参与来改善社会治理;(7)通过矛盾调解和扶贫济困的政策创新来改善社会治理。在法治化、民主化、社会化、市场化治理方式创新方面,浙江省宁波市提供了较为完整的案例。

  总体来看,中国各级政府全力推进社会治理创新,一方面开发既有的正式制度和机制的潜力,让政党、政府等国家权力机关以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让它们在社会治理中发挥应有的作用,鼓励公民组织起来,加入各种公益性、权益性、兴趣性社团组织,实现“组织全覆盖”,保障公民有序参与。

  结语

  通过上文的分析说明可以看到,社会治理的中国实践确实与其他国家的经验有所不同。中国的社会治理并非以削弱党和政府原有的强大自主性与资源动员能力为前提,而是在坚持共产党的政治领导、坚持以政府为主导的原则和策略下,以“强政府—强社会”为最优目标模式,其特色性正如官方的标准表述:党委领导,政府主导,社会协同,公众参与,法治保障。

  社会治理的核心问题无非两个:一个是“公益”事业如何促进,另一个是“公害”事务如何治理。“公益”促进的核心问题是如何形成激励机制,把各种社会力量组织和动员起来,打破集体行动困境,让社会成员形成正向的社会合力。“公害”治理的关键是如何落实责任制,以便“及时发现”、“及时矫正”和“及时惩治”,防止“破窗效应”。无论是政党领导,还是政府主导,抑或是社会推动,谁能解决好这两个问题,谁就是能抓老鼠的“好猫”。中国的经验显示,“政府之手”、“市场之手”、“社会之手”齐抓共管是非常必要的。