解读《国家新型城镇化规划》

发稿时间:2014-05-05 00:00:00   来源:社会科学报   作者:贺军

  规划年限贴近五年规划

  与众多其他规划不同的是,该《规划》涉及的年限只是2014-2020年,年度和年限的规划时间横跨了两个五年规划,指标比较的基数是2012年,与“十三五”规划同期结束。

  从时间上看,《规划》时段更接近国民经济与社会发展五年规划,这可能意味着,决策层期望新型城镇化规划与五年规划逐渐同步,把城镇发展与整体的国民经济与社会发展协调起来。这也便于以每5年为期,对新型城镇化发展的进展、效率和方向进行同步的评估和检验。从定位上来看,新型城镇化规划既不属于中长期规划,更不是远景式的战略规划,而是一个有明确发展目标的阶段性规划。

  城镇化核心目标总体谨慎

  从《规划》的核心目标来看,国家制订了一个总体目标相对谨慎、但发展速度不慢的新型城镇化发展目标。在最为核心的城镇化率目标上,《规划》提出:“到2020年,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”首先,《规划》采用了两个城镇化率指标——常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率,这是坦率承认了中国在现行户籍制度下的城镇化所存在的问题。目前,中国常住人口城镇化率为53.7%,户籍人口城镇化率只有36%左右。曾有人认为,常住人口城镇化率带有水分,中国的城镇化率应该以户籍人口来计算。但我们并不认同这种看法,虽然缺少户籍和相应的福利覆盖,但常住人口还是分享了许多城市公共服务,经济活动也发生在城镇,他们就是现实的城镇人口,而无视常住人口的城镇化将是虚假的城镇化。值得注意的是,《规划》提出缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距2个百分点,其政策含义是要将更多进城人口转变成为城市户籍人口。其次,《规划》选取了与中国经济水平相近的发展中国家城镇化率作为目标。《规划》指出,不论采用哪一个城镇化率指标,中国“不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平”。至少在短期内,中国没有选择发达国家的70%或80%的城镇化率作为目标。实际上,对中国这样一个人口大国,70%的城镇化率可能会产生灾难性的后果,如城市规模膨胀、土地占用、粮食安全、公共服务支撑等诸多问题将会变得严重。2012年,中国的两个城镇化率指标分别为52.6%和35.3%。这意味着,8年时间需要把常住人口城镇化率提高7.4个百分点,把户籍人口城镇化率提高9.7个百分点。而1亿左右的新增城镇人口落户量,也比此前传闻的2、3亿人口要少得多。据发改委预计,到2020年我国城镇化将带动投资和消费需求25万亿元以上,未来十年可以拉动经济增长3.5-6.8个百分点。在新目标下,以新增1亿城镇户籍人口、人均投资15万元来匡算,产生的新投资建设量为15万亿元,这比过去估计的25万亿甚至40万亿要小得多。整体来看,新型城镇化规划的基调是比较谨慎而务实的。

  指标体系强调以人为核心

  《规划》的一个亮点是从“城镇化水平”、“基本公共服务”、“基础设施”和“资源环境”四个方面,设立了有18个主要发展指标的城镇化指标体系。设立指标在中国的政策体系中具有独特的地位和作用,尤其是发展指标如果用于政绩考核,将会刺激地方政府达标的积极性。《规划》给出了明确的城镇化考核指标体系,主要集中在几个方面:一是以人为核心,如基本公共服务方面,包括农民工随迁子女接受义务教育比例、城镇各类劳动力免费接受职业技能培训覆盖率、城镇常住人口基本养老保险覆盖率、常住人口基本医疗保险覆盖率、城镇常住人口保障性住房覆盖率等具体指标。二是城镇基础设施方面,包含了公共交通、供水及污水处理、垃圾无害化处理、宽带接入、社区服务设施等硬件指标。三是强调城镇集约发展和绿色发展,设立了人均城市建设用地不超过100平方米的上限,以及可再生资源消费、绿色建筑、建成区绿地率以及空气质量等资源环境指标。《规划》明确批评了城镇建设“摊大饼”式的扩张,以及过去城镇化过分追求宽马路、大广场、新城新区、开发区和工业园区占地过大、建成区人口密度偏低等问题。

  值得注意的是,《规划》对户籍改革采取了城镇分级制度:以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制,合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求,但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。由此可见,不同城市对应了不同的户籍改革政策尺度,社会保险覆盖将与常住人口的城镇居住年限挂钩,采取积分制的方式来进行。

  要强调的是,新型城镇化完全没有提经济增长目标,也没有提产业发展指标。这意味着,新型城镇化追求的并不是经济增长、产业发展和财政增收等传统经济指标,而是希望用新的指标来调整和扭转过去城镇或城市发展中唯经济是图的发展方向。

  交通网络建设将成为投资热点

  各级地方关注新型城镇化,一个重要原因是新型城镇化能带来新的投资建设机会,拉动地方经济增长。如果要在《国家新型城镇化规划》中找到投资热点,最大的热点就是交通网络的建设。

  《规划》提出,“到2020年,普通铁路网覆盖20万以上人口城市,快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市;普通国道基本覆盖县城,国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市;民用航空网络不断扩展,航空服务覆盖全国90%左右的人口”。新型城镇化规划强调了系统性,不论在城市群还是在小城镇的建设中,各种等级的铁路、公路航空网络建设都是重点领域。

  具体而言,未来的交通网络建设将在四个层次展开:一是城市群之间的骨干型综合交通运输网络。《规划》提出,要依托国家“五纵五横”综合运输大通道,加强东中部城市群对外交通骨干网络薄弱环节建设,加快西部城市群对外交通骨干网络建设,形成以铁路、高速公路为骨干,以普通国省道为基础,与民航、水路和管道共同组成的连接东西、纵贯南北的综合交通运输网络,支撑国家“两横三纵”城镇化战略格局。

  二是城市群内部的综合交通运输网络。在城市群内部将建设以轨道交通和高速公路为骨干,以普通公路为基础,有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。在东部地区城市群内,要建成以城际铁路、高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络。在中西部地区城市群内,要建设主要城市之间的快速铁路、高速公路,逐步形成城市群内快速交通运输网络。

  三是建设与完善城市综合交通枢纽。要建设以铁路、公路客运站和机场等为主的综合客运枢纽,以铁路和公路货运场站、港口和机场等为主的综合货运枢纽。依托综合交通枢纽,加强铁路、公路、民航、水运与城市轨道交通、地面公共交通等多种交通方式的衔接,完善集疏运系统与配送系统。

  四是改善中小城市和小城镇交通条件。包括中小城市和小城镇与交通干线、交通枢纽城市的连接,国省干线公路升级改造,提高中小城市和小城镇公路技术等级、通行能力等。

  地方发债仍将面临挑战

  新型城镇化的融资问题始终是一大挑战。《规划》提出:在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上,建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,允许地方政府发行市政债券。……

  小城镇发展有很大的创新空间

  虽然《规划》的整体重点集中在城市群发展,但与农村联系紧密的小城镇发展也是未来城镇化的重点之一……

  “智慧城市”概念被正式接纳

  《规划》明确提出:推进智慧城市建设,“统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用,推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用,实现与城市经济社会发展深度融合。……

  城市群发展是重中之重

  城市群发展是此次《规划》的重中之重。《规划》肯定了城市群对中国经济社会发展的重要支撑:“京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值,成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。”■