日前，张德江委员长在全国人大常委会工作报告中指出：“坚持把立法决策与改革决策更好地结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。”这与习近平总书记所强调的“凡属重大改革都要于法有据、有序进行”的精神前后呼应、一脉相承，进一步展示了执政党坚持依法执政、建设法治中国的历史自觉和坚定决心。发挥立法对改革的引领和推动作用，实质上是立法与改革关系的一次深刻变革。

　　改革开放初期，计划经济向市场经济转型，改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线，“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认，“先改革后立法”成为“无奈”而又必须的选择。在这一背景下，“先违法（或违反政策），既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式。在当时的环境下，这是不得已而为之，现在看来则是弊多利少：第一，让改革在没有相应法律依据和法律保障的情况下进行，会使改革者心有余悸，反对改革者理直气壮，增加了改革的难度，影响了改革的深入发展。第二，改革处于无序状态，在“改革允许试错”、“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带，加大了权钱交易和权力失控的腐败风险，形成了既得利益格局，也给下一步深入改革增加了难度。第三，虽然有些明显违反法律甚至违宪的改革，在事后被证明是有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的发展和国家的整体利益，被一些学者认为是“良性违宪”、“良性违法”，但这从客观上损害了法律的权威，助长了法律虚无主义，从长久来看不利于增强全民的法律意识，不利于建设法治国家。

　　从整体趋势上看，经过多年的改革，目前我国已建立起社会主义市场经济体制，中国特色社会主义法律体系也已形成，正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段，现在的任务是进一步完善中国特色社会主义制度，更加重视顶层设计和总体规划，在法治框架内进行改革创新，依法推进和实现国家治理体系、治理能力的现代化。因此，“先改革后立法”已经不符合时代的要求，“先立法后改革”、“边立法边改革”应当成为行事准则。立法决策更应当努力做到与改革决策同步，既确保改革决策的合法性，又争取多数群众的拥护和支持，最大限度凝聚改革共识。

　　一是在组织上，需要发挥人大及其常委会的立法主导作用。立法是一项综合性很强的工作，历经提出项目、起草、审查、审议、修改等各个环节，需要各方面、各部门共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。为了更加充分地发挥立法的引领和推动作用，作为权力机关的人大及其常委会责无旁贷，应当在立法中切实发挥主导作用，敢于并善于“在矛盾焦点上砍一刀”。

　　二是在制度上，需要完善立法制度尤其是立法体制。当前，几乎每一项具体的改革措施，都可能涉及到与现行法律法规不一致甚至相抵触的情况。面对这种情况，立法机关要增强立法工作的主动性，该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要按照简政放权的要求，从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可下放地方，哪些方面可予以授权，哪些规制可考虑放松，哪些审批可予以取消，适时调整中央与地方的立法权限和事权划分，充分发挥中央与地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。

　　三是在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。我国当前正处于改革开放这一重大的历史变革期、社会转型期，可谓是“三千年未有之大变局”，法律稳定性与改革变动性的矛盾十分突出。但需要强调的是，改革并不意味着可以触碰法律红线、逾越法律底线。相反，改革首先要求坚持依法办事，运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。一些局部的改革创新处于探索过程之中，还需要逐步总结教训、积累经验，向全国范围推广的条件还不具备，通过立法予以确认的条件还不成熟的，还可以通过立法解释或者法律授权的方式允许先行先试。

　　发挥立法的引领和推动作用，充分体现了法治对于全面深化改革的“压舱石”和“减压阀”的重大作用。正如一位全国人大代表所说的：如果说改革会有失误，那么法治的作用就体现为及时纠错；如果说改革要付出代价，那么法治的作用就是最大限度地降低成本；如果说改革有风险，那么法治就是掌控风险的有效保证。■