立法与改革关系的一次深刻变革

发稿时间:2014-05-04 00:00:00   来源:社会科学报   作者:胡健

  日前,张德江委员长在全国人大常委会工作报告中指出:“坚持把立法决策与改革决策更好地结合起来,抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律,从法律制度上推动和落实改革举措,充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。”这与习近平总书记所强调的“凡属重大改革都要于法有据、有序进行”的精神前后呼应、一脉相承,进一步展示了执政党坚持依法执政、建设法治中国的历史自觉和坚定决心。发挥立法对改革的引领和推动作用,实质上是立法与改革关系的一次深刻变革。

  改革开放初期,计划经济向市场经济转型,改革就意味着必须突破维护计划经济体制的法律制度或政策底线,“摸着石头过河”的试错模式一直存在并被默认,“先改革后立法”成为“无奈”而又必须的选择。在这一背景下,“先违法(或违反政策),既成事实后再修订法律”的突破和创新成为常见的改革模式。在当时的环境下,这是不得已而为之,现在看来则是弊多利少:第一,让改革在没有相应法律依据和法律保障的情况下进行,会使改革者心有余悸,反对改革者理直气壮,增加了改革的难度,影响了改革的深入发展。第二,改革处于无序状态,在“改革允许试错”、“改革要付出成本与代价”等借口之下产生了不少监管真空和灰色地带,加大了权钱交易和权力失控的腐败风险,形成了既得利益格局,也给下一步深入改革增加了难度。第三,虽然有些明显违反法律甚至违宪的改革,在事后被证明是有利于解放和发展生产力,有利于经济社会的发展和国家的整体利益,被一些学者认为是“良性违宪”、“良性违法”,但这从客观上损害了法律的权威,助长了法律虚无主义,从长久来看不利于增强全民的法律意识,不利于建设法治国家。

  从整体趋势上看,经过多年的改革,目前我国已建立起社会主义市场经济体制,中国特色社会主义法律体系也已形成,正在逐步走出“摸着石头过河”的历史阶段,现在的任务是进一步完善中国特色社会主义制度,更加重视顶层设计和总体规划,在法治框架内进行改革创新,依法推进和实现国家治理体系、治理能力的现代化。因此,“先改革后立法”已经不符合时代的要求,“先立法后改革”、“边立法边改革”应当成为行事准则。立法决策更应当努力做到与改革决策同步,既确保改革决策的合法性,又争取多数群众的拥护和支持,最大限度凝聚改革共识。

  一是在组织上,需要发挥人大及其常委会的立法主导作用。立法是一项综合性很强的工作,历经提出项目、起草、审查、审议、修改等各个环节,需要各方面、各部门共同配合,也不可避免地会受到各方利益的影响。为了更加充分地发挥立法的引领和推动作用,作为权力机关的人大及其常委会责无旁贷,应当在立法中切实发挥主导作用,敢于并善于“在矛盾焦点上砍一刀”。

  二是在制度上,需要完善立法制度尤其是立法体制。当前,几乎每一项具体的改革措施,都可能涉及到与现行法律法规不一致甚至相抵触的情况。面对这种情况,立法机关要增强立法工作的主动性,该修改的要及时修改,该废止的要及时废止,该解释的要及时解释,该授权的要及时授权。同时,还要按照简政放权的要求,从国家长远发展的深层次上思考,哪些权限可下放地方,哪些方面可予以授权,哪些规制可考虑放松,哪些审批可予以取消,适时调整中央与地方的立法权限和事权划分,充分发挥中央与地方两个积极性,为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。

  三是在方式上,需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。我国当前正处于改革开放这一重大的历史变革期、社会转型期,可谓是“三千年未有之大变局”,法律稳定性与改革变动性的矛盾十分突出。但需要强调的是,改革并不意味着可以触碰法律红线、逾越法律底线。相反,改革首先要求坚持依法办事,运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。一些局部的改革创新处于探索过程之中,还需要逐步总结教训、积累经验,向全国范围推广的条件还不具备,通过立法予以确认的条件还不成熟的,还可以通过立法解释或者法律授权的方式允许先行先试。

  发挥立法的引领和推动作用,充分体现了法治对于全面深化改革的“压舱石”和“减压阀”的重大作用。正如一位全国人大代表所说的:如果说改革会有失误,那么法治的作用就体现为及时纠错;如果说改革要付出代价,那么法治的作用就是最大限度地降低成本;如果说改革有风险,那么法治就是掌控风险的有效保证。■