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人物专栏

关于政府与市场的关系的若干思考

发稿时间:2019-04-11 15:27:03   作者:范恒山

  政府与市场的关系问题,可以说是一个老话题。就我国而言,改革开放以后,这个问题就一直伴随着我们,理论研讨不断深化,实践探索也不断发展,只是在30多年的改革开放进程中,对这一问题在不同时期的表述有所不同而已。

  政府与市场的关系问题,可以说是一个老话题。就我国而言,改革开放以后,这个问题就一直伴随着我们,理论研讨不断深化,实践探索也不断发展,只是在30多年的改革开放进程中,对这一问题在不同时期的表述有所不同而已。在十四大之前,更多的以计划和市场的关系来体现,最开始提出计划经济为主、市场调节为辅,后来提出计划和市场有机结合;十四大以后,我们确立了建设社会主义市场经济的改革目标,这个时候,更多的是以国家宏观调控与市场的关系来体现。十四届三中全会明确提出,要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用;到十六届三中全会提出要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用;十八大以后,主要是讲政府和市场的关系,十八届三中全会提出经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。可以说,政府和市场的关系一直影响着我国经济社会发展的进程,特别是影响着我国改革的进程。为什么我们一直绕不开这个问题或者这对关系,首先是因为它极为重要、关系全局。它影响着资源要素的优化配置和经济社会的全面协调可持续发展,也制约着国家治理体系和治理能力的现代化水平与进程。同时也是因为它比较艰深、不易把握。如果拓展到国外范围来看,关于计划与市场关系的争论可以追溯到上世纪初,并且一直持续至今。我曾经写过一本名为《国外二十五种经济模式》的书,其中用较长篇幅阐述了这一争论的过程。这表明,就世界范围而言,这也是一个大而且难的课题,即便理论上能够阐述的比较清楚,实践中要把握好也相当不容易。关于这方面的论述,可以说是汗牛充栋,但直到今天关于这个问题的很多方面我们还不够清晰,需要继续探讨和试验。

  我不想就相关概念本身做更多的辨析,重点就两者关系谈一些看法,并且基于这些看法对广东的发展、特别是政府工作的着力点提一些建议,请大家批评指正。总的思想是:认识政府和市场的关系,既要切实把握一般规律和要求,又要充分考虑当前环境和客观实际;处理政府和市场的关系,既要有所创新、有所作为,又不能超越现实、陷于理想主义。概括起来,有这么四个方面的认识:

  一、政府与市场并不是天然对立的,它们有各自独立的活动空间,而在共同的活动空间,它们是可以有机结合的。把政府和市场对立起来,在理论上是不准确的,在实践中是有害的。

  首先,无论就政府还是市场单独而言,其功能都不能全覆盖,如果一定要全覆盖,就必然会带来这样和那样的问题,比如效率低下,比如公平受损,等等。回顾人类经济发展走过的里程,我个人觉得到现在为止还似乎找不到一个纯粹的政府管理模式或纯粹的市场经济模式的例子,我们曾经经历过高度集中的政府管制经济的时期,但那个时候仍然是有市场的,只是程度比较低而已。即便是在上世纪六七十年代,那样一个环境中,我们也没有完全消灭市场,没有完全消灭私有经济。就资本主义国家而言,很多搞的是高度发达的市场经济,但其中也都不同程度地含有政府的管理和国家的干预。到后来,以市场经济为主体的国家和以政府管制为主体的国家开始互相学习、互相借鉴,各自的管理体制产生了一定程度的革新和完善。

  其次,在全社会经济活动中,政府和市场各有体现自身独特优势的空间,这也就涉及到了政府和市场关系的内涵与外延问题及所谓边界的界定问题。老实说,我以为通过这些年的不断探索,关于政府和市场的作用的边界已经很清楚了,只是从哪个角度来概括而已。进一步说,政府和市场的作用边界核心是政府的作用边界。在这个方面是不是可以从这样一些角度来概括:

  一个角度,就是我们平常所说的政府应该担当的四大职能,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,十八届三中全会的《决定》又加了一个环境保护。这五个方面,应当就是政府作用的边界。

  换一个角度,也可以用三个词来概括,第一,引导。引导可以通过多种形式,比如规划,比如制度约束,也可以是宏观调控或经济调节。第二,补遗。市场作用不到的,市场调节失灵的方面,应该由政府来担当。第三,纠偏。市场运行导致的失误,或对公共利益造成的损害等,应该通过政府行为来纠正。

  第三个角度,除应急处置等特殊情况,大体上我们可以把政府的行为内容直接表述为这样几个方面:一是加强规划引领、经济调节和制度约束,努力减少市场的恶性竞争和市场运行的剧烈波动。二是推动公益性基础设施建设和均等化的各类公共服务不断发展,包括质的提升,量的增长,等等。三是开展扶贫济困,促进区域协调发展,实现全社会人群的共同富裕。四是强化政策引领和制度规范,创造公平竞争的社会环境,保障生态环境、资源开发利用等方面涉及的公共利益不受侵害。

  此外,有三个对照的词也可以从某个角度来阐述政府与市场的功能特点,也就是行为边界。即:有限政府、无限市场;法治政府、自由市场;责任政府、开放市场。

  第三,在绝大部分情况下,政府和市场是可以共同发挥作用的。这里面就有一个有机结合问题。事实上,上面谈到的三个对照的词组,就在一定程度上表明了两者的内在联系和结合的特点。核心的问题是,如何合理地发挥两者的作用,特别是科学适当发挥政府的作用,使之既有为又有度,从而使政府和市场相互补充、相互促进、相得益彰。

  结论是:在实践中,该政府发挥作用的领域,政府要充分发挥作用;该市场发挥作用的领域,市场要充分发挥作用;在可以结合的领域,要合理发挥政府和市场两个方面的作用。

  在市场经济条件下,政府与市场关系的较为常态稳定的一面主要表现为两点:一是市场决定资源的配置。既然是市场经济,市场就应该起决定性作用,首先是对资源要素的配置起决定性作用。市场决定资源的配置是市场经济的一般规律,社会主义市场经济作为市场经济就必须遵循这个规律。要坚持市场优先,能用市场办法解决的问题要用市场办法来解决,能够依靠市场的就必须充分发挥市场的作用。二是政府发挥作用必须遵循市场规律。即在政府和市场共同发挥作用的空间政府的一切行为必须以坚持市场发挥决定性作用为前提。政府作用的“更好”发挥就体现在是否准确地把握了市场供求机制、价格机制、竞争机制等市场杠杆的基本特点和本质要求,切准了合理的角度,保持了合适的力度,运用了科学的方式。

  但是我们在发展市场经济的过程中面临的环境总是非常具体的,总是处在特定的发展时期、面对着特殊的发展情势、承担着特有的发展任务。处理政府和市场的关系必须充分考虑所处的具体环境,坚持从实际出发,不可搞教条主义,不可僵化固守理论的逻辑、凭概念办事。事实上,在同一个大环境下,不同的领域、同一个领域的不同环节都是有其特殊性的,不可作一律化处理。因此,在把握市场经济的一般规律的前提下,应当坚持从实际出发,因时、因势、因地并依据具体事项的特点来处理政府和市场的关系。这里的意思是说,即便是在市场经济条件下,即便是在发挥市场经济的决定性作用的前提下,都不妨碍政府在特定的领域、一般领域的特殊环节发挥主体和主导作用。这也意味着,在任何情况下,简单化、一律化的处理都可能产生负面效果。

  结论是:要高度重视市场经济运行的特殊环境,在处理政府与市场的关系中,把遵循市场规律要求和坚持从具体实际出发一致起来。

  三、政府所处的特殊位置,决定了政府在政府与市场关系中的先天强势地位,处理好政府与市场关系的关键,在于科学发挥政府作用。

  政府是经济社会活动的管理者、调节者,是行政权力的拥有者,这赋予了政府优越于其他一些社会主体的先天强势地位。因而在政府和市场的关系中,政府是矛盾的主要方面,处理好政府和市场的关系,关键在于科学发挥政府作用。这涉及到两个重要方面,一是政府如何发挥自身特有的优势,做好自己应该做的事情;二是政府如何推动市场在资源配置中发挥决定性作用。

  前面,我们已经从不同角度谈到了政府的行为边界,谈到了政府可以发挥独特作用的一些方面和领域,包括担当引导、补遗、纠偏的职责,包括主要从事四个方面的工作等。所谓科学发挥政府作用,首要的就是要担负起这些职责,做好这些方面的工作。从目前看,政府工作还有缺位,一些本应该下大气力做的事情,政府部门还没有顾及到或者做的不够好。这里面有体制问题,有能力问题,也有意识问题。但只要政府下决心去做,这个作用是可以得到充分而科学发挥的。

  更为关键的是,政府如何推动市场在资源配置中发挥决定性作用。由于政府的强势地位,这一方面往往不容易做好,在现实生活中,我们更多看到的是政府的“越位”或政府对市场的损伤。如何解决好这个问题?首先需要深化对市场的认识,停留在“市场”这个抽象的概念上,不容易把事情说清楚,也不利于实践操作。在实际生活中,政府与市场的关系主要涉及到三个层面:一是与企业的关系;二是与非公有制经济的关系;三是与全社会广大劳动者的关系。因此,政府推动市场在资源配置中发挥决定性作用,其实就是充分发挥好企业、非公有制经济和全社会劳动者的积极性、主动性和创造性。最大限度地保障企业生产经营的自由度,最大限度地使非公有制经济享有与其他经济成份特别是国有经济成份平等的市场准入条件和同等的公共服务,最大限度地激发全社会劳动者创造、创业、创新的能力,这就是政府处理与市场关系的行为边界,也是衡量政府是否推动市场在资源配置中发挥了决定性作用的基本标准。

  结论是:在市场经济中,政府更好地发挥作用就是充分发挥自身优势,做好市场做不到的事,推动市场做应该做的事,不缺位、不越位。

  四、推动政府更好发挥作用,要坚持强化法律约束、建立制度屏障、提高治理能力三措并举。

  在市场经济条件下使政府更好发挥作用,一是讲积极发挥作用,不缺位也不越位;另一是讲以科学的方式发挥作用,有效率也合规范。对于处于强势地位的政府而言,做到此并不容易,必须采取多方面的举措,主要是三个方面,即强化法律约束、建立制度屏障、提高治理能力。

  强化法律约束是基础。多少年来,政府的行为界限在实践中总是不能够很好地把握,不是过界了就是不到位。在我国申请加入世贸组织的过程中,理论界曾提出对政府“非允莫做”、对企业“不禁则入”的思路。到今天,这方面的思路进一步清晰,就是对处于强势地位的政府,对容易犯错且一旦出错后果严重的政府行为应该加强法律约束。核心是两点,一是法无授权不可为,二是法有要求必须为。这就为政府行为不缺位也不越位提供了法律基础。但是这里有个问题要强调一下,法律规范的前提是把政府的行为界限界定清楚,这个界定既要考虑到一般规律的要求,也要考虑到特殊时期特殊环境的需要。法律法规对政府行为的确认,既不能泛化也不能窄化,不科学的法律法规必然会导致政府行为的偏差。法律法规本身的科学化是我们面对的一个问题。当前要在科学界定政府行为边界的基础上抓紧对现有法律法规进行梳理、修订和完善。在依法约束政府行为的基础上,要加强法律法规对市场主体权利的保障。核心的也是两点,一是法无禁止即可为,二是依法享有同等权利。

  建立制度屏障是保障。制度建设的核心是打造政府和市场间的防火墙,阻止政府随意和过度干预市场。这是一个系统工程,既涉及政府管理体制改革,也涉及市场体制建设。在政府管理体制改革方面,要推进政企、政事、政资以及政府与中介组织分开,推进审批制度改革,也要推进政府机构改革,如果机构庞杂,衙门众多,就必然泛化政府的权利,从而对市场的微观行为产生多方面的干预。在市场体制建设方面,要推进现代企业制度建设,建立公平的市场规则,健全社会征信体系,还要推进国有经济的战略调整,等等。

  提高治理能力是关键。发挥好政府的作用,核心在于提升政府工作人员的管理水平和业务素质。应当结合国家治理体系和政府治理能力的现代化建设,推动各级政府和政府工作人员树立改革勇气和创新思维,增强全球意识和战略眼光,提高把握和运用市场经济规律、自然规律、社会发展规律的能力,关键是要提高推动市场发挥资源配置中的决定性作用的能力。这些年我们落实区域发展总体战略,制定实施分类指导的区域政策的实践提供了一些有益的经验。通过分类指导的区域规划,不仅把国家战略导向与地方实际需要有机结合起来了,也把国家的意志渗透到地方发展思路之中,润物细无声,寓管理于服务、规范于规划之中。政府干预市场更多的应该用经济手段,采取服务的方式。这就要求我们不断提高管理水平和业务素质。

  围绕上述三个方面,除了有针对性的推出相关的改革举措外,还有一些工作要抓紧进行,包括细化政府管理事项,明确政府权力清单;改进重审批轻监管的管理方式,最大限度取消前置性审批,加强事中监管和事后处置,配套建立信用体系和法律追究制度;建立企业市场准入负面清单,统一市场准入制度;改善市场管理,为不同的市场主体提供同等的政策服务,等等。

  结论是:更好地发挥政府的作用,是一项系统工程,既要围绕政府作文章,也要在政府之外下功夫,而核心是制度与能力建设。

人物介绍

范恒山,1957年10月出生,湖北省天门市人,经济学家。曾在农村劳动、蹲点、从事基层工作。现任国家发展和改革委员会地区经济司司长。1977年考入武汉大学经济学系,分获经济学学士、硕士学位。1984年考入中国人民大学经济学系,获经济学博士学位。  1988年进入原国家经济体制改革委员会,主要从事经济体制改革总体规划,方案的研究设计和城市综合配套改革试点工作,后任国家发改委经济体制综合改革司司长,2006年6月任国家发改委地区经济司司长。  学术研究领域广泛,尤其是在经济改革与发展理论研究方面造诣很深,主持或参与了一系列重要文稿的撰写,提出了许多重要政策建议。    被多所院校、研究单位聘为兼职教授、研究员。受聘担任一些政府部门的高级顾问,受聘担任中央电视台、中国政策科学研究会、中国市场学会、中华海外联谊会、中国工商行政管理学会、长江技术经济学会、中国科技体制改革研究会、中国民营科技促进会、中国生产力促进中心协会、北京股份制经济研究会、中国青年实业发展促进会、中国土地学会、中国综合开发研究院、开达经济学家咨询中心等数十家学术团体的理事、常务理事、副理事长、学术委员、高级顾问等社会职务。其事迹收于《世界名人录》、《中国当代经济学者辞典》等。主要著作:《市场经济新体制建设若干重大问题论要》;《虚拟私有制论——对一种全新的公有制模式的探索》;《建立健全现代产权制度意义重大》;《理顺产权关系是国有企业机制转换的基础环节》;《论所有制的开放》;《论"生产力域"现象》;《虚拟私有体制建设若干重大问题论要》;《走向规范而有效率的市场经济》;《以体制创新为关键环节和根本动力加快老工业基地调整改造步伐》;《社会主义理想经济模式》;《中国:新时期改革大思路枣著名经济学家范恒山热点问题访谈录》;《国外25种经济模式》;《经济运行机制与宏观调控体系》(副主编);《中国魂》(总撰稿)、《现代企业制度全书》主编;《中小企业改制转轨运作实务》(主编);《国有企业改革指导丛书》(主编);《资本营运战略与策略丛书》(主编);《经济体制改革辞典》(主编);《政治体制改革辞典》(主编);《领导知识词典》(主编);《经济学的贫困》。  另策划有《跨世纪的转变》、《国有企业改革向何处去枣试点追踪》等大型电视专题片多部。