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甘藏春:构建改革和法治良性互动关系的理论基础与实现路径

发稿时间:2023-12-27 13:52:00   来源:《民主与法制》  

  运用法治推进改革,构建改革和法治良性互动关系,是新时代推进改革方式的重大创新。以习近平法治思想为指导,认真研究新时代推进改革新方式,有着重要的理论意义和现实意义。

  一、新时代推进改革新方式形成的理论基础

  改革和法治的关系是伴随我国改革的不断推进而逐步凸现的。1978年,党的十一届三中全会开启了我国改革开放的历史进程。由于当时我国的法制不完善、不健全,整个上世纪八十年代改革主要是以“政策调整”的方式推进的。到了上世纪九十年代之后,随着法制的逐步完善,改革推进的方式转向了“政策突破,法律确认”。到了党的十八大,特别是党的十八届三中全会和四中全会相继提出“全面深化改革”和“全面依法治国”的任务以后,改革和法治的互动关系发生了一些新的变化。改革变为全面改革,涉及的领域不仅仅是经济体制,还包括政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制以及各方面体制机制。改革的法治环境也发生了变化,是在已经形成的社会主义法律体系的条件下进行的。开始出现具体的改革措施与具体的法律制度相抵触的现象,改革就变成为“变法”。在这个背景下,我国形成了运用法治推动改革,实现改革和法治的良性互动的新方式。

  新时代推进改革新方式是习近平法治思想的实践成果。对于新时代如何正确处理改革和法治的关系,习近平总书记作了全面深刻的论述。主要有:改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。改革和法治相辅相成、相伴而生。坚持改革和法治相统一相协调。在法治下推进改革,在改革中完善法治。这些论述包含了新时代推进改革新方式的哲学基础、理论基础和实践路径,为新时代推进改革新方式的形成提供了理论遵循。

  新时代推进改革的新方式,蕴藏着丰富的理论内涵,值得我们去发现和挖掘,更需要总结和提炼。

  (一)基于对改革和法治对立统一关系的认识

  改革和法治存在着功能上的差异性。改革,属于社会变迁的范畴,是指在坚持现存的社会关系,包括经济关系、政治关系、社会结构的根本价值和根本原则的前提下对社会关系的调整。从改革与社会关系互动的角度看,改革的显著特征是:改革是破与变,并且是一个频繁渐变的过程。改革的任务是双重的,它既要冲破现存的体制机制制度的束缚,还要建立与改革目标相一致的新体制新制度,替代现存的体制机制制度。法治也有自身的功能性特点,对此,习近平总书记概括为“固根本、稳预期、利长远”,这种功能是以法律的相对稳定性为基础的。改革和法治的这些不同特点,就使得改革和法治之间呈现出破与立、变与稳的差异性。这种差异性就是哲学意义上的“对立关系”。

  改革和法治存在着同一性。改革的性质和法治的性质是一致的,都是为了完善和发展中国特色社会主义制度。改革的方向和现代法治的基本要素是相容的。社会主义市场经济的制度性要求,都是社会主义法治的基本要素。它们的目标相同,都是以全面建设社会主义现代化国家为目标的。并且,改革的目标包含法治。“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。而推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标,就包含了全面依法治国,建设社会主义法治国家。改革和法治在目标上,通过国家治理体系和治理能力现代化而相互衔接。

  (二)基于对我国改革和法治关系发生的历史场域的认识

  我国改革和法治的关系问题,是在中国推进国家现代化进程中发生的,是与中国的社会转型联系在一起的。实现现代化的过程,就是社会转型的过程,它意味着从农业社会向工业社会转变过程。它包括从传统经济向现代经济、传统社会向现代社会、传统政治向现代政治、传统文明向现代文明等各方面的转变。在社会主义制度已经建立基础上,我国的社会转型是通过改革来逐步实现的。这就决定了当代中国改革与法治关系既有与其他国家和历史上的共同特点,也有其自身的特点。一是改革和法治之间是一个长期的动态平衡的过程。改革和法治之间的矛盾运动是推进全面深化改革和全面依法治国的动力,这种矛盾运动贯穿在全面深化改革和全面依法治国的全过程。法治和改革之间的平衡和不平衡是一个不断运动的过程。二是在社会转型的过程中,法治具有双重历史使命,既要支持保障改革的顺利推进,又要在改革中不断完善法治,完成社会主义法治国家和社会主义法治体系的建构。

  (三)基于对我国改革和法治关系的现实基础的认识

  从我国改革和法治关系现实情况看,总体判断是,改革和法治之间是总体适应,不适应的只是法律的一些具体内容。总体适应是矛盾的主要方面。我国的改革和法治同时发端于党的十一届三中全会。党的十一届三中全会之后,在推进改革的过程中,我国的法治建设也经历了“加强社会主义法制”到“建设社会主义法治国家”的过程。中国特色社会主义法律体系是在改革过程中逐步形成的,是对改革成果的法律确认。

  二、法治保障改革的功能发挥

  法治保障改革,指的是法治在改革中的作用。法治保障改革的作用是通过法治功能发挥来实现的。法学理论中,法的作用与法的功能是两个既有联系又有区别的概念。法的作用指的是运用法律调整社会关系发生的预期效果和实际效果;法的功能指的是法在调整社会关系过程中法治自身机能的发挥,这种功能与其他社会调控工具相比较具有独特性。法的作用是通过法的功能发挥来实现的。法的功能与法治的功能基本相同,但也有区别。法的功能是法律规范的机能,法治功能则是指法的体系的机能。法治保障改革作用是通过法治动能的发挥来实现的。

  (一)通过法治的行为指引和预测功能的发挥,实现法治引导改革

  从一般意义上讲,法律是对现有社会关系的确认。由于中国处在社会转型期,从1954年宪法开始,中国的法律既有确认性又有纲领性双重特质,已经成为中国法律的传统。法治引导改革,就是运用这个传统。将改革的方向、原则和要求纳入立法中,通过法规范的指引、预测功能的发挥,引导改革。一是坚持改革决策与立法决策相统一。在作出改革决策时,应统筹考虑改革和立法的内在联系性,在改革的总体安排中纳入法治建设的内容。对于立法中具体法律制度的设计,必须充分体现改革的方向、原则和要求。二是坚持以立法预留改革空间。对有些正在探索推进改革的领域,虽然改革的方向和重大举措确定了,但某些具体改革措施和制度设计还不成熟,认识也不尽一致,这时立法就应当具有一定的前瞻性,为将来进一步的改革预留空间。

  (二)通过创设法律“可控性变通适用”的法治功能的发挥,建立改革推进的合法秩序

  为了保证改革的合法性,通过授权来进行改革试点,是我国处理改革和法治之间关系的成功经验。2015年修改的《立法法》第13条对改革的立法授权形式作了确认和规范:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这一形式在全面深化改革进程中广泛运用。2023年3月13日,第十四届全国人民代表大会第一次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,对授权改革的法律机制作了进一步完善:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项,实践证明可行的,由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律;修改法律的条件尚不成熟的,可以延长授权的期限,或者恢复施行有关法律规定。”

  (三)通过法的秩序固定功能的发挥,确认改革的成果

  立法的功能就是将现实社会中人们相互认同的关系普遍化抽象化,转变为法律主体之间的权利义务关系,并由国家强制力保证。改革就意味着新秩序的建立,因此,将改革建立起来的新秩序通过立法确认,是法治保障改革的重要体现。一是以立法形式确认改革成果。深化改革的过程是法律制度不断创新完善的过程。对实践证明比较成熟的改革经验、行之有效的改革举措,立法机关通过及时立法、修法,将其上升为法律规定,确认改革成果。二是坚持以法律解释满足改革需要。法律解释实际上起着补充立法的作用。同立法活动相比,法律解释具有成本低、周期快等特点。并且,法律解释是在保持法律规定不变的状态下对法律条文的具体适用作出进一步明确或补充,有利于保持法律的稳定性。

  (四)通过法治的社会整合功能的发挥,实现改革与社会稳定的统一

  改革是社会格局的变动。旧的格局被打破,新的格局诞生,新旧格局的转换必然引发社会关系的变动和调整,也必然带来不同利益群体的利益格局发生变化,而改革必须在稳定的社会环境下推进。这就需要发挥法治的社会整合功能,维护社会稳定。法治的社会整合功能主要通过以下几个方面来体现的:通过法律体系一致性原则的实施,保证改革涉及的法律与其他法律的和谐一致;通过法的适用性原则,处理新旧法律之间的衔接过渡;通过法律救济机制,将对改革的争议纳入法治轨道处理。

  (五)通过法的价值评价功能的发挥,形成改革的社会支持机制

  改革离不开人民群众的支持,必须在全社会形成改革的共识。形成改革共识的方式有许多,比如:宣传教育、政治动员、行政推动等。但最基本的方式就是法治。由于利益格局的多元和思想观念的多样,改革共识的形成需要改革的领导者在与不同社会成员的互动中不断调整改革方案,以获取最大公约数。因此,改革共识是一个不断凝聚的过程。法治作为凝聚改革共识的基本方式,能够为改革的领导机关与社会成员之间的互动以及社会各个利益主体之间的互动,提供平等、稳定的规则体系。法治能够为改革过程中的利益分配提供共性指导原则。法律作为普遍的社会行为规范,具有独特的指引、评价、预测和教育功能。它要求在改革过程中,对于公权力的设定和行使必须符合全面依法治国和建设法治政府的要求;它要求公民和法人在主张自己的权益时,应当符合宪法法律的规定;它明确了哪些权利是可以争取的,哪些主张是不符合法律要求的,哪些法定义务和责任是必须履行的。法治在凝聚改革共识的过程中是判别各种利益主张的共同准则。

  (六)通过宪法根本法功能的发挥,保证国家根本制度的稳定性

  宪法作为国家的根本法,具有最高的法律效力。宪法规定的内容都是国家的重大制度和重大事项。这就要求我们必须始终把宪法规定、宪法原则、宪法精神作为处理改革和法治关系的根本准则,作为协调两者关系的法律基础,对改革涉及法律调整的事项,实施合宪性审查。

  三、在对改革的积极回应中实现法治的完善

  在我国,改革和法治之间的互动模式是“撞击—回应”型的。改革的推进,必然冲击现行的法治体系,而法治体系通过积极的回应,既保障改革的顺利进行,也在积极回应中实现法治的完善。正是这一波又一波的“撞击—回应”,构成了我国改革和法治之间互动关系的壮丽图景。

  (一)在改革中确立我国法治的核心价值

  公平正义是法治的核心价值。我国社会主义法治也同样将公平正义作为社会主义法治的价值追求。公平正义作为法的核心价值要求任何时候法律必须体现公平正义的要求,公平正义是法律的理想和追求。但对于什么是公平正义,从古希腊以来,学术思想家一直在讨论。对于公平正义,马克思主义从历史唯物主义的立场做出了回答。“只要与生产方式相适应、相一致,就是正义的;只要与生产方式相矛盾,就是非正义的。”从人类文明发展历史看,在自给自足的小农经济时代,社会主流的公平正义观就是结果平等的平均主义,而在市场经济时代,人们奉行的公平正义观则是起点平等、公平竞争、权利平等、规则平等。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,社会主义市场经济是极富效率的市场配置资源方式与更加公正的社会的有机结合。市场配置资源保证经济和发展的效率和动力,社会主义原则则保证社会更加公正。因此,我国社会主义公平公正的价值理念也必须与社会主义市场经济相适应。一是市场经济条件下的权利平等、规则平等、秩序公正、自由竞争,权利保护等原则同样适用于我国社会主义法治。二是我国的市场经济是社会主义市场经济。社会主义原则也必须体现在我国社会主义法治的核心价值理念中。主要有:以人的自由而全面的发展为目标,社会主义就是要制造条件不断推进人的自由而全面的发展。既要注重秩序公正、形式平等,也要关注实质平等。因此,我们可以把我国社会主义法治的公平正义观概括为,以实现人的自由而全面的发展为目标,将实质平等与形式平等、实体公正与秩序公正有机结合。

  (二)在改革中实现中国特色的社会主义法治政府体系的构建

  法治政府建设在全面依法治国的布局中具有主体工程、重点任务、率先突破的地位和作用。从某种意义上讲,法治政府的建设水平是衡量社会主义法治国家水平的标准之一。法治政府建设在法学意义上就表现为行政法治建设。西方行政法治是在反封建过程中逐步形成的,它的特点是,实行国家与社会相分离,公权力和公民权利相分离,行政法治的重点就是通过法律约束公权力,防止公权力的滥用以维护人权,并在此基础上形成了理论和制度体系。尽管在上个世纪也有从“消极国家”向“积极国家”的转变,但底层逻辑没有变化—西方行政法治反映自由市场经济的要求。我国实行的是社会主义市场经济,在政府与市场的关系上,既有相同的一面,又有不同的一面。市场决定资源配置,更好发挥政府作用。这就决定了我国的行政法治有自身的特点——双重功能。行政法治既要限制公权力的行使,防止公权力的滥用,又要保证政府积极作用,更好地为人民服务。行政法治就是要在“有效的市场”与“有为的政府”、有限政府与有为政府之间明确法律界限。同时,我国的行政法治还呈现出多种特点:效率原则,人民至上,服务型政府,治理型政府等。

  (三)在改善营商环境进程中推动法治体系的完善

  创造良好的营商环境是我国改革和发展必须重点解决的问题。法治是最好的营商环境。营商环境从法学的角度看,它主要包含:一是最大限度地减少制度性交易成本。要减少制度性交易成本,就要求更新立法观念。一部好的法律应须是“守法容易,违法难”,守法成本低,违法成本高。评判一部法律的效果,也要以“问题有效解决,执法成本低”的实际标准来评判。二是凡是公民权利遭受侵犯时,能够得到及时救济。凡是遇有行政争议、商事争议的问题,能够获得公正、效率、便利的裁定。在争议的解决中,当事人的成本支付和司法资源的运用都能得到最大限度的节约。

  营商环境涉及整个法治体系,构建良好的营商环境,需要推动法治领域的改革。法治领域改革是全方位、系统化的改革,涉及党的领导体制、立法体制、行政执法体制、国家监察体制、司法体制、法治宣传教育工作机制、法治人才培养体制等方面的改革。这些重要体制机制就构成了法治体系的制度框架。