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拓宽人民有序参与立法的途径

发稿时间:2018-05-15 11:19:44   来源:学习时报   作者:刘金祥

  要贯彻“科学立法、民主立法、依法立法”要求,必须完善立法工作机制和程序,扩大人民群众有序参与,充分听取各方面意见,使法律准确反映经济社会发展要求,更好协调利益关系,发挥立法的引领和推动作用。

  我国的立法实践一贯强调坚持走群众路线,倡导不断拓宽公民有序参与立法的途径。近年来,各级立法机关将人民参与作为民主立法的基本原则和重要途径,不断开展人民参与立法的探索和实践,取得较大成效,在不断建设和完善中国特色社会主义法律体系中发挥了积极作用。但也存在一些不足之处,例如参与意识和参与能力方面还有所欠缺,参与机制和渠道还不够通畅,还不能完全适应当前立法工作的形势与任务。

  人民参与应贯穿于立法工作全程

  立法是一项系统工程。目前,人民参与立法侧重立法制定过程中的调查研究环节,而在立法前和立法后的参与度还不够。下一步,要不断扩大公众参与范围,实现立法前、立法中、立法后的全方位、全过程的参与。

  立法前参与。立法前主要是指立法的准备阶段,包括为正式立法提供或创造条件的立法预测、确定立法项目、开展可行性论证等环节。立法机关应当充分重视立法准备阶段的公众参与,对人民群众通过来信来访提出的立法项目建议予以充分研究考虑,对社会舆情中体现出来的人民群众立法意愿予以充分关注,并可以主动委托有关社会组织开展立法预测或者立法必要性研究。在编制立法规划计划时,无论是征集立法项目,还是开展立法项目的筛选论证,立法机关都应当积极主动广泛地听取社会各方意见,并将其作为确定立法规划计划的重要参考依据。

  立法中参与。立法中是指法律法规的制定阶段,包括起草、调研、修改、审议、表决等环节。这是立法最重要的阶段,也是公众参与立法的主要阶段,同时是实践中较为成熟的阶段,要在继续深化、精细化和规范化上下功夫。无论是法规草案的起草,还是人大专门委员会的审议,无论是召开立法座谈会、论证会、听证会,还是公开征集意见、开展问卷调查、进行法规审议,立法机关都应当注重公众参与,特别是要注重听取基层群众的意见,认真进行研究。合理的建议要及时吸纳到法规草案文本中,采纳情况及时向公众进行反馈说明。

  立法后参与。立法后是指法规实施后的修改完善阶段,包括立法后评估、法律法规清理等环节。立法后评估是结合经济社会发展要求,对现行法规的立法质量、实施效果进行全面综合评价,并提出法规修改完善的意见建议。法律法规清理是根据上位法的变化或经济社会发展的需要,对相关法律法规进行梳理、研究,并对其是否废止、修改作出分类处理或者安排的活动。这两项活动都应当依法向社会公开,听取社会公众的意见建议,并认真组织研究。

  进一步拓宽人民参与立法的途径

  畅通民意表达渠道,立法才能做到兼听则明,才能掌握民之所想、民之所需、民之所盼,作出的决策才能汇集民智、体现民意。我国《立法法》第36、37条以列举的方式规定了人民参与立法的形式,这些形式需要在实际运作过程中不断完善。

  立法调研。无论是在法律法规的起草阶段还是在法案审议阶段,具有立法权的各级人大常委会和专门委员会组成人员以及有关工作机构,都应深入基层、深入群众,实地开展立法调查研究,直接了解基层群众所反映的情况并认真听取基层群众的意见建议,这是坚持问题导向、提升立法针对性的必然要求。

  书面征求意见。对列入人大常委会议程的法律法规,在常委会初审后,由法制工作部门将草案印发给有关机关以及法律院校和科研机构等组织和专家征求意见,然后将意见整理呈送相关专门委员会,并根据需要印发常委会会议。目前在我国,几乎所有法律法规草案,无论是在起草阶段还是在审议阶段,都运用书面征求意见这种形式来让公众参与立法过程,这已经成为一种常规机制。下一步,需要在“征求意见”与“形成定案”之间的衔接方面多做工作,进行更精细入微、更具能动性的制度设计,将这一过程的博弈性、辩论性充分释放出来。

  公布法律草案。对于事关人民群众切身利益且将产生重大影响的法律法规,立法机构应通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体将法律法规的草案全文向全社会公布。近年来,我国立法在向社会公开征求意见方面已积累了很多实践经验,但效果还不够理想,这与法案公开征求意见的方式比较单一有一定关联。当前,应当充分利用网络媒体,将立法规划草案、法规草案等向社会公布,公开征求意见,与社会公众建立起良性互动的桥梁。

  座谈会。立法机关在立法前的调研阶段以及立法过程中的起草、修改阶段,往往都会召开不同形式的座谈会,以听取公民的意见和建议。人民群众参与座谈会是参与立法的一种形式,但是对于座谈会的形式,现行法律制度尚无明确规定,对于邀请哪些人参加、参加者如何发言、发表的意见建议是否吸纳等,还需要更规范的内容和程序设计。

  立法听证会。立法听证制度是现代立法制度所追求的公正性与民主性的集中体现,它是指立法机关就立法的必要性和法规案内容的可行性等问题举行听证会,邀请与法律法规案有直接利害关系的组织和公民、有关专家学者、实际工作者等到会陈述意见,以便为立法决策提供参考依据的制度。当前我国立法听证的程序还有待完善,在确定听证组织机构、听证的适用范围、参加人的范围和数量、主要环节、听证意见反馈机制等方面都还需要进一步规范。

  在立法领域扩大人民群众有序参与,是实现国家各项工作法治化的前提环节。创新立法工作体制机制,使人民群众通过各种途径参与立法,才能使每一项立法真正符合宪法精神,反映人民意志,得到人民拥护。