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中国政府改革七十年回顾与思考

发稿时间:2019-11-15 14:09:23   来源:《中国行政管理》2019年第10期   作者:潘小娟

  政府改革是指政府有意识地采取新的举措,改变政府系统的结构功能、运行程序以及管理方式的行为或过程,目的在于实现与社会环境之间的动态平衡,提高行政效能,促进经济发展和社会进步。中华人民共和国成立以来,中国政府启动了多轮政府改革,取得了积极的成效,促进了国家治理能力的提升。回顾政府改革的历程,总结其成效,探究其运行逻辑和作用机理,既有助于加深认识,又有助于深化改革。

  一、政府改革的历程

  依据改革的侧重点和规范提法,中华人民共和国成立以来的政府改革大致可以分为精简调整、机构改革和行政管理体制改革三个阶段。

  (一)精简调整阶段(1949年-1978年)

  以政府间权力收放为导向,这一阶段中国政府先后进行了五次较大规模的精简调整,旨在建构适应传统计划经济体制要求的行政管理体制。

  1949年,中央政府设立政务院作为国家政务的最高执行机关。为了管理国家行政事务,政务院设置35个工作部门。由于政权建立之初经验不足,在政府机构设立过程中出现了机构庞大、层次过多、分工不清的问题,于是1951年中央政府启动了第一次较大规模的精简调整。这次精简调整的重点是精简上层政府机构和编制,合理充实基层。一方面,“减少中央和大区两级党政群机关编制员额1/5,减少省一级党政群机关编制员额1/10”,[1]合并了业务相近的机构,撤销了一批重复设置的机构,减少了部门内设层级;另一方面,将精简后的编制员额充实到县、基层以及新建单位。

  1954年,第一届全国人民代表大会召开,通过了《中华人民共和国宪法》,成立了国务院,至此现行的中国行政管理体制基本确立。随着经济形势的好转和第一个“五年计划”的实施,国家开始有计划地推进大规模的经济建设,政府机构变得臃肿庞大。1954年底,国务院开启了第二次较大规模的精简调整,重点是理顺关系,精简机构。主要措施有三:明确各部门工作职责,划清业务范围,理顺工作关系;减少机构内设层级,明确中央机关原则上实行三级制,省级机关原则上实行两级制;精简机构,撤销可有可无的机构,撤销或压缩派驻地方的机构,整顿国家机关的附属机构,将其由行政编制改为事业或企业编制。改革后,国务院共设64个部门。[2]

  1956年,随着社会主义改造的基本完成,政府对各项公共事务的管理走向了集中,政府机构设置越来越多。针对这一状况,根据毛泽东同志提出的党政机构“砍掉它三分之二”[3]的建议,国务院进行了第三次较大规模的精简调整。这次精简调整以中央政府放权为主要内容,国务院先后出台了改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制以及计划管理体制的决议和规定,向地方和企业下放了部分工业、商业、财务、计划等方面的管理权限,以调动地方和企业的积极性。与此相配套,国务院对所属机构进行了精简调整,至1959年底,国务院工作部门由1956年底的81个减为60个。[4]

  1959年,由于经济工作失误和遭受重大自然灾害,国民经济发生了严重困难。1960年,中央提出了“调整、巩固、充实、提高”[5]八字方针,对国民经济进行整顿。在这一背景下,第四次精简调整以中央政府收权为主要特征,同时伴随着人员的下放。从1960年9月开始,在不到两年的时间内,国务院各部门撤销、合并了89个司局级机构,合并了111个事业单位,精简了行政部门和事业单位8万余人。在精简的同时,中央还对地方各级人员编制进行了核定,分级设定了编制标准,全国地方各级国家机关人员编制总数核定为180万。1961年9月,中共中央发布了《关于调整管理体制的若干暂行规定》,决定将经济管理权集中到中央、中央局和省三级,要求把此前放得不适当的人权、财权、商权、工权等一律收回。同时,华北、东北、华东、中南、西南、西北六个中央局成立,代表中央加强对所辖区域经济工作的领导。至1965年底,国务院共设79个工作部门。[6]

  1966年,全国各级党政机关遭到“文革”的严重冲击和破坏,各项工作基本陷于瘫痪。1967年,全国各地成立了革命委员会,实行党政合一体制,替代党政机关行使权力。1970年,在极“左”思潮的巨大压力下,国务院对所属机构和人员进行了大裁并,“工作部门由79个裁并为32个”,减幅达57%;人员编制由“5万人裁减到1万人左右”,减幅达80%。这是一次非正常的精简调整,完全打破了相关法律规定的政府机构设置的基本格局。1971年,周恩来同志主持工作,不仅把部分之前划出去的工作部门重新收归国务院领导,还恢复增设了一些机构。“到1973年底,国务院有42个工作部门”。1975年,邓小平同志主持中央和国务院日常工作,再次对国务院工作部门进行了调整,以加强中央对国民经济的集中统一领导。“到1975年底,国务院设立52个工作部门。”[7]

  (二)机构改革阶段(1978年-2002年)

  这一阶段共推进了四次改革,均以精简机构和人员编制为首要任务,目的在于建立“符合现代化管理要求”的结构合理、运转协调、精干高效的政府管理体制。[8]

  党的十一届三中全会作出了把党和国家工作重心转移到经济建设上来、全面开创社会主义现代化建设新局面的重大战略决策。加快经济建设,首先遇到的障碍就是因高度集中的行政管理体制而导致的机构臃肿、部门林立、人浮于事、效率低下等问题。于是,中央决定从1982年起开展自上而下的各级政府机构改革。这次机构改革的主要举措,一是明确规定各级各部门领导班子职数和结构,减少副职。二是废除领导干部职务终身制,建立干部离退休制度。三是精简政府机构,国务院工作部门由100个减为61个,地方各级政府机构精简25%左右。四是紧缩人员编制,总体按25%的比例精简,如国务院各工作部门人员由51000多人核减为38300人;[9]同时按照大、中、小三类核定了的地方各级政府机构的人员编制。五是推进地市合并,实行了市领导县体制。六是改革“政社合一”体制,恢复了乡政府建制。

  1984年,党的十二届三中全会首次明确提出了中国经济体制改革的方向是发展有计划的商品经济,并要求实行政企职责分开,正确履行政府管理经济的职能。1986年,第一次全国中等城市机构改革试点工作座谈会首次提出了“转变政府职能”[10]的概念,之后转变职能成为历次政府改革的重要任务。1988年机构改革的目标是变革在传统计划经济体制条件下逐步形成的政府职能配置结构和机构设置框架,将政府管理方式由直接管理为主转变为间接管理为主。与此相适应,这次机构改革的重点是转变政府经济管理职能,精简政府经济管理部门。改革的措施主要有:重组国家计委,将国家经委并入国家计委,同时撤销一批专业经济管理部门;将原先政府机构履行的部分职能转交给各种协会承担,厘清政府与企业、事业单位以及社团组织的关系;调整部门职责权限,将相同或相近的业务划归一个部门承担,减少部门间的相互扯皮现象。改革后,国务院工作部门由81个减为68个,人员编制裁减了近8千人。[11]

  1992年,党的十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标,提出政府的职能“主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督”。[12]1993年机构改革围绕着建立社会主义市场经济体制这一目标主要采取了以下措施:一是切实转变政府职能,明确综合经济管理部门和专业经济管理管理部门各自的工作重点,将多数专业经济部门转为经济实体。二是着力理顺政府间关系,调整政府部门间关系,重点解决职责交叉、重叠问题;调整各级政府间关系,中央向地方下放部分权力。三是精简机构和人员。改革后,国务院工作部门由86个减为59个,“定员总数减少20%左右”;“省、自治区党政机构平均减少13个左右”,“人员编制总数精简20%”;“直辖市党政机构平均减少24个左右”,“人员编制总数精简15%”。[13]

  1998年机构改革是在社会主义市场经济体制框架初步建立,市场机制在资源配置中的基础性作用明显增强的背景下进行的。这次机构改革在转变政府职能,实现政企分开方面有了较大的突破。改革主要从六个方面进行:进一步明确宏观调控部门和专业经济管理部门的职责分工;明晰政府职能的边界和权限划分,撤销了按条条设立的专业经济管理部门,国务院各部门转交给企业、社会组织和地方的职能达到200多项;向国有企业派出稽察特派员,负责监督国有企业的生产运营和盈亏状况;调整政府部门的职责分工,部门间调整、划转的职权达100多项;加强法制建设,推进政府机构、职能、编制、工作程序的法制化;精简机构和人员编制。改革后,国务院共设工作部门43个,部委减少了11个;部门内司局级机构减少了200多个;人员编制由3.2万人左右减为了1.6万人左右。[14]地方各级政府机关的机构和人员编制也做了较大幅度的精简。

  (三)行政管理体制改革阶段(2002年-至今)

  2002年,党的十六大报告明确提出了行政管理体制改革这一概念,提出要深化行政管理体制改革,并将机构改革视为其重要组成部分。“行政管理体制和机构改革”的提出并不是概念的简单叠加,而是内容的极大丰富,是对机构改革的升华。这一阶段到目前为止也进行了四次改革,相较之前的改革,这一阶段的改革更全面、更深入,内容大大超出了机构改革所能涵盖的范围。

  2001年中国加入了世贸组织,这是挑战更是动力,要求政府对职能结构、组织结构、运行规则等进行全面的变革。为此,2003年行政管理体制改革更加关注政府职能转变,重点解决行政管理体制存在的突出矛盾。这次改革主要包括六项内容:改革国有资产管理体制,在中央、省、市(地)三级政府设立了国有资产监督管理委员会,专司国有资产监管职责;完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会,划入国务院体改办的职能和国家经贸委的部分职能,增强了其综合研究、总体指导、宏观调控的职责;健全金融监管体制,成立银行业监督管理委员会及其派出机构,对各类金融机构实施统一监督管理;深化流通管理体制改革,组建商务部,统一管理内外贸业务;加强食品安全和安全生产监管体系建设,组建了国家食品药品监督管理局;开启行政审批制度改革,大幅度取消和下放行政审批事项。改革后,国务院共设工作部门52个。[15]

  2008年2月,党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》。依据该意见提出的指导思想、总目标和主要任务,2008年行政管理体制改革侧重强化政府的社会管理和公共服务职能,探索实行职能有机统一的大部门体制。这次改革的主要内容有:加强和改善宏观调控,明确以发改委、财政部、人民银行等组成国家宏观调控部门,发挥统筹规划、政策导向作用,同时建立健全了协调机制,形成了更加完善的宏观调控体系;增强社会管理和公共服务职能,组建了环境保护部、住房和城乡建设部等部门;实施大部门体制,在整合的基础上综合设置职能相近部门,如组建人力资源和社会保障部、工业和信息产业部等。改革后,国务院共设工作部门49个。[16]

  2013年行政管理体制改革的重点是向市场、社会放权,同时改善宏观管理,加强事中事后监管。这次改革的主要内容,一是实行铁路政企分开,将铁道部一拆为二,组建了国家铁路局和中国铁路总公司,分别履行行业行政管理和企业经营职责。二是稳步推进大部门体制改革,继续调整合并政府部门,如合并组建了国家卫生和计划生育委员会、国家新闻出版广电总局等。三是加大行政审批制度改革的力度,缩小了审批、核准、备案的范围,取消和下放了部分审批事项,简化了审批程序。四是加强基础性制度建设,建立了不动产统一登记制度、统一社会信用代码制度、决策后评估和纠错机制等。五是加强党中央对重大工作的统筹领导,成立了若干中央决策议事协调机构,同时整合了工作内容相关的党政机构,实行一个机构两块牌子。改革后,国务院共设工作部门47个。[17]

  2018年,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,为行政管理体制改革指明了方向。2018年行政管理体制改革的最大特点是统筹党政群机构改革,改革的主要内容,一是统筹设置党政机构,将中央议事协调领导小组改为委员会,并将一些中央决策议事协调机构的办事机构设在政府职能部门;同时强化党的归口统筹协调职能,对职能相近、联系紧密的党政机构实行合并设立或合署办公。二是继续推进大部门体制改革,优化政府机构设置和职能配置。根据经济社会发展的需要,新组建了应急管理部、退伍军人事务部等部门;扩大了一些政府部门的职能,如将农业部改建为农业农村部等;合并了一些政府部门,增强职能的综合性,如将文化部和国家旅游局合并组建了文化和旅游部等。三是继续推进以“放管服”为主要内容的行政审批制度改革,在减少微观管理和具体审批事务的同时,严格事中事后监管,创新监管方式,优化服务。四是进行税收征管体制改革,将省级和省级以下国税和地税机构合并,承担所辖区域内的税收、非税收入征管等职责。改革后,国务院共设工作部门40个。[18]

  二、政府改革的举措及成效

  党中央、国务院一贯高度重政府改革,有计划、有步骤、分阶段地适时加以推进。历次政府改革既服从于总体目标,又各有侧重,每一次改革的具体内容看似相同,但实际并不完全相同。形象地说,中国政府改革的总体目标就是“瘦身健体”,具体化为优化政府职能和组织结构,精简政府机构和规模,提升政府管理能力,提高行政效率和效能。

  (一)转变政府职能

  政府职能是行政管理体制的核心,是政府活动内容及方向的综合反映。政府改革实践已反复证明,改革只有紧紧抓住政府职能转变这一关键才能顺利推进,否则就走不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的不良循环。1988年,全国人大通过的《国务院机构改革方案》首次将转变政府职能确定为机构改革的关键,使得政府改革的内容发生了重大改变,之后“改革不是搞简单的撤减、合并,而是转变职能”。[19]

  转变政府职能的本质是要厘清政府与市场、企业、社会的关系,政府要减少不该管、管不了、管不好的事务,实现角色和权力的归位,促进政府职能向“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”[20]方面转变。政府改革在转变职能方面主要采取了以下举措:一是厘清政府与市场的边界,强化宏观调控职能,明确政府宏观调控的职责主要在于制定发展战略和政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革,培育和发展市场,加强市场监管,规范市场运行,逐步发挥市场在资源配置过程中的决定性作用,促进经济持续平稳健康发展。二是厘清政府与企业的边界,弱化政府的微观管理职能,撤销了按条条设立的专业经济管理部门,政府部门不再直接管理企业、不再办经济实体;同时创造公平、自由竞争的市场环境,推动企业进入市场。三是厘清政府与社会的边界,强化政府社会管理和公共服务职能,大力推进环保、社保、文教、卫生等社会事业的发展;并通过政府购买服务的方式,引导民营部门和社会组织进入公共服务领域,调动社会各方的参与积极性,激发社会活力。

  转变政府职能的重点在于推进行政审批制度改革。因为,中国传统的行政管理体制是在计划经济体制条件下逐步形成的,而计划经济体制实际就是以审批管理为主的经济体制。上个世纪后半叶,中国政府进行过数次行政审批权限的调整,但那时审批权主要是在政府内部的上下级之间转移,更多的是权力的下放,而非取消。2001年9月,为了进一步转变政府职能,也为了与世贸组织规则接轨,国务院正式成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组,全面启动了行政审批制度改革。行政审批制度改革以“放管服”为核心内容,具体措施包括取消和调整行政审批事项,规范和简化行政审批程序,强化事中事后监管,健全行政审批服务体系,完善行政审批监督机制等。据不完全统计,2002-2017年,国务院共取消行政审批事项2813项,调整559项。①各级地方政府也取消和下放了一大批行政审批项目;同时还设置了综合行政服务机构,积极改进政府服务,创新服务方式,实行“一站式办公、一条龙服务”,建立首问负责、服务承诺、并联审批、限时办结等制度,优化了服务流程,缩短了办理时限,规范了行政审批权力的行使。行政审批制度改革取得了积极的成效,明晰了政府与市场、企业、社会的关系,促进了政府职能的转变,大大提高了行政效率和社会效益。(① 资料来源:根据2002-2017 年国务院关于取消和下放行政审批事项的决定整理。)

  (二)优化政府机构

  政府机构是政府职能的载体和外在表现形式,两者互为表里。因此,政府职能转变必然要求政府机构设置做相应的调整,提供组织保证。所谓优化,就是说机构调整不再是简单的撤减、合并,而是根据社会现实发展的需要和政府职能的变化,减增并举,相得益彰,做到设置科学、机构精干、结构合理。

  在优化政府机构方面,政府改革主要从三个方面采取了措施:首先,精简机构和编制。精简机构和编制是政府改革的长期任务,历次改革特别是2003年之前的改革,都将其列为重头戏。虽然每次改革精简的幅度都不算小,但由于政府职能没有发生重大转变,故改革后机构和人员编制都会出现不同程度的反弹,精简便又成为下一次改革的重要任务。经过中国政府长期不懈的努力,随着政府职能的转变,精简工作取得巨大成就,自2008年改革后,国务院机构数量均在50个以下,并保持了稳中有降。目前,国务院工作部门相较改革开放之初的100个减少了六成,行政人员编制减少约一半。其次,稳步推进大部门体制。从2008年改革开始,中国政府在整合职能的基础上,将相同或相近的职能划归一个部门履行,尽可能避免和减少部门间的职责交叉,增强了机构职能的综合性,降低了协调成本,提高了行政效率。人力资源和社会保障部、工业和信息产业部、文化和旅游部等都是大部门体制改革的产物。最后,根据政府职能的变化,适时、合理地增设或调整政府机构,如2018年改革新增了应急管理部、退伍军人事务部,将环境保护部改建为生态环境部、农业部改建为农业农村部等,适应了经济社会发展的需要。

  (三)理顺政府间关系

  如果说转变政府职能调整的是政府与外部的关系,那么理顺政府间关系处理的主要是政府的内部关系,既包括不同层级政府间的纵向关系,也包括不同政府部门间的横向关系。理顺政府间关系的核心是职责权限的划分,其要求是职责分明、权责一致、分工合理、协调统一。

  在理顺政府间关系方面,政府改革采取的举措主要包括:第一,调整政府各部门的职责分工。明确了宏观调控部门和专业经济管理部门各自的工作重点,宏观调控部门主要发挥统筹规划、政策导向、平衡总量的作用,专业经济管理部门主要履行规划、协调、服务和监督的职能;将相同或相近的业务交由一个部门负责,对一时难以分清的也明确了各自的职责,解决了长期存在的职权交叉、相互扯皮问题。第二,推行归口管理。设立了国资委,承担国有资产监管的职责,改变了国企多头管理的局面;设立了部委管理的国家局,负责国家某一方面的行政管理工作,归主管部委管理,但具有相对的独立性,解决了机构臃肿、管理分散等问题。第三,向地方下放管理权限。向地方放权一直是调整中央与地方关系的主要内容,在历次政府改革中中央政府都向地方政府下放了部分经济、社会、文化事务管理权。例如,在2004至2013年的10年间,国务院共向省级政府下放了383项审批事项。①第四,调整地方政府间关系。缩减了计划单列市,设立了副省级市;在质检、工商、环保等领域实行了省以下垂直管理,增强了省级政府的统筹协调功能;实行地市合并、撤乡建镇,除极个别地区外,地区行政公署和区公所已基本撤销,减少了地方管理层级。第五,改革财税管理体制。实行了分税制,规范了中央与地方的收入分配;建立了事权与财政支出相适应制度,对中央、地方以及共同财政事权做了初步划分,明确支出责任与财政事权相一致;改革了税收征管体制,实行以国家税务总局为主的国家税务总局与省级人民政府双重领导管理体制。(① 资料来源:根据2002-2017 年国务院关于取消和下放行政审批事项的决定整理。)

  (四)推进依法行政

  依法行政是现代行政体制的基础,也是市场经济和现代化建设对政府管理的必然要求。中央高度重视全面推进依法行政,发布了多个规范性文件,要求做到权责法定、合法行政、执法严明、程序正当、高效廉洁、守法诚实。

  在推进依法行政方面,政府改革主要采取了以下举措:一是制定和实施了一系列有关行政管理的法律法规,如国务院组织法、地方政府组织法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法和各项部门法以及行政法规、行政规章等,初步建构了行政法律体系,为行政管理提供了制度保障。二是建立健全了行政运行机制,逐步建立了诸如政策评估、行政问责、政务公开等制度和机制,其中有些已上升为法律法规,如《中华人民共和国政府信息公开条例》等,保证了行政权力规范有效的行使。三是推进行政综合执法,整合了行政执法主体,相对集中了行政执法权,完善了行政执法程序,优化了行政执法资源配置,下沉了行政执法力量,初步形成了行政执法合力,提高了行政执法效能。四是严格机构编制管理,国务院颁布的机构编制管理条例明确了机构设置的类别、机构编制管理权限及程序等,规范了对政府部门的“三定”管理和总量控制,将政府部门的机构设置、职能配置、编制管理及其管理程序纳入了法治化轨道,用法律手段控制了机构与人员编制的膨胀,基本实现了政府职能、机构、编制的法定化。

  三、政府改革的逻辑

  综上所述,历次政府改革都不同程度地取得了积极成效,基本完成了在当时历史条件下需要而且能够完成的任务,促进了社会进步和生产力的发展。纵观政府改革的整个历程,我们不难发现改革是在经济社会发展需要和行政管理现代化要求两个因素共同作用下逐步深化的,形成了自身特有的逻辑,体现了外在需要与内在要求的有机统一。

  (一)经济社会发展的需要

  “中国的行政体制改革始终服务并服从于经济和社会发展的需要,并随着经济社会发展不断向前推进。”[21]政府职能由经济微观管制向宏观调控转变,由经济领域向社会领域拓展,既和传统计划经济体制的破除,社会主义市场经济体制的建立相一致,也和社会结构的转型,社会职能的分化相伴随。

  经济体制改革是动力,是基础,它决定政府改革的方向和进程。每一次政府改革都是在经济体制改革和经济发展到一个关键节点展开的,主要目的是适应经济体制改革的需要,加速经济建设进程。从政府改革的整个历程来看,改革开放前的历次精简调整,除“文革”期间第五次精简调整的非正常情况外,大都与经济形势发展和实施“五年计划”密切相关,通常经济形势发展良好,改革以放权为主;经济形势严峻、国民经济发展困难,改革则以收权为主;且改革的对象主要是经济管理部门,特别是专业经济管理部门。改革开放后的历次政府改革也是随着经济管理体制由传统计划经济体制向有计划的商品经济体制、再向社会主义市场经济体制的转轨而不断深化的。为适应建立社会主义市场经济体制的需要,从1993年开始,转变政府职能就成了政府改革的关键和重点,政府加大了计划、投资、财政、金融等领域管理体制改革的力度,明确要把政府的职能转变到宏观调控上,完善了宏观调控体系,撤销了按条条设立的专业经济管理部门,取消和调整了许多行政审批事项,向企业和社会组织还权,实行政企、政社分开。国务院机构设置数量的变化主要是由专业经济管理部门的增减导致的,两者“精简-膨胀”循环走势的高度一致,在一定程度上也佐证了这一点。[22]

  社会主义市场经济体制的基本建立、经济持续快速的增长导致人民的生活水平提高,社会利益多元,公民需求增长。公民需求的增长与公共产品供给能力不足形成鲜明的对照,社会管理问题也就必然提上了议事日程。由此,2003年之后,政府改革的重点转向了社会管理和公共服务领域,保障和改善民生成为政府工作的重心。具体而言,政府一方面组建和调整了一些与民生密切相关的部门,如人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、应急管理部、生态环境部等;另一方面,加大了社会管理体制改革力度,多措并举推动文教、卫生、环保、救灾、扶贫、就业等社会事业的发展,如实现了城乡义务教育全免费,实施了“五险一金”制度,开展了城乡统筹综合改革等,推动了基本公共服务均衡化发展。与此相吻合的是,国家在社会文教方面的财政支出逐年增加,并于2006年首次超过了经济建设方面的财政支出。据统计,2006年,国家财政按功能性质分类的支出,经济建设费用为10734.63亿元,社会文教费为10846.20亿元,分别占当年财政总支出40422.73亿元的26.56%和26.83%。[23]在2007-2017年这十一年间,公共服务支出①由20465.79亿元上升至100459.4亿元,增加了近8万亿元,翻了近三番;占国家财政支出的比重由41.15%提高到49.47%,增长了近八个百分点。[24]

  (① 2007 年财政支出的统计口径发生了变化,采用了新的分类标准。)

  这一方面是由生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一马克思主义基本原理决定的。行政体制属于上层建筑,由社会经济基础决定,为其服务,并随其变化而变革。因此,政府改革必须与经济社会的发展相配套、相契合,其力度取决于经济、社会变革的广度与深度。若改革无法满足经济、社会变革的需要,不仅会增加改革成本和阻力,而且还会造成资源浪费、管理真空社会失序,最终影响改革和经济、社会各项事业的协调发展。另一方面,由于政府改革主要针对的是在传统计划经济体制下形成的权力高度集中的行政管理体制,这一特殊的改革背景和战略选择决定了经济体制改革和行政体制改革具有明显的相关性。历次政府改革不论在指导思想、目标还是在主要内容上都明显地具有经济体制改革的成份,政府改革正是从简政放权、转变经济管理职能入手,并随着经济体制改革的推进而深化的。

  (二)行政管理现代化的要求

  行政管理现代化是指政府行政管理的法治化、民主化、科学化、高效化。具体而言,就是坚持依法行政,科学民主决策,合理配置职能,优化组织结构,完善运行机制,规范行政行为等。实现行政管理现代化的目的在于有效发挥政府整体效能,提高行政效率,提升政府能力,实现公共利益最大化。提升行政管理现代化水平是政府改革的内生动力和题中之义,其实质是“政府的自我革命”。因为,政府改革就是要遵循行政管理的发展规律,按照“技术合理性”[25]要求,对既有的政府职能结构、组织结构、管理方式、运行机制等进行综合变革,革故鼎新,去除和改造其存在的种种弊端,使之臻至完善,不断提高行政管理现代化水平。改革实践已反复证明,政府改革是提高政府权威和效能,实现行政管理现代化的必由之路。

  中国的历次政府改革都致力于提高行政管理现代化水平,改革目标的确立就是明证。例如,1982年的改革要求要“努力把国务院建设成为机构精干、工作效能高、密切联系群众、很少官僚主义习气的政权组织”。[26]1988年的改革明确提出改革的长远目标“是要建立一个符合现代化管理要求,具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”。[27]2003年改革的目标是“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。[28]2018年改革更是明确提出要“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”,“构建起职责明确、依法行政的政府治理体系,提高政府执行力,建设人民满意的服务型政府”。[29]由此可见,虽然政府改革的目标是发展变化的,每一次改革目标的侧重点都有所不同,但都是朝着行政管理现代化方向演进的。目标为改革实践指明了方向。正是依据改革目标,历次政府改革在科学配置政府职能,明晰政府权力边界;精兵简政,优化政府机构和规模;理顺政府间关系,合理划分职责权限;推进依法行政,完善运行机制等方面都不同程度地采取了积极举措,推动政府改革逐步深化,促使行政管理现代化水平不断提升。

  (三)双因素的综合作用

  系统理论认为,和自然界一样,人类社会也存在着多个相互影响的系统。每个系统既是由若干相互依存、相互作用并具有整体效应的要素组成的相对独立的复合体,又是由若干与其相互联系、相互制约的其他系统共同构成的更大社会系统的子系统。系统正是通过内部、外部的相互协调、相互作用实现演进和优化的。作为人类社会中的一个系统,一方面,行政体系必定受其内部组成部分的制约,其运行状况取决于内部构成要素之间的关系;另一方面,它也必定与其所处社会大系统中的其他子系统发生关系,受其所处环境的影响,其形成与发展是特定政治、经济、社会现实综合作用的结果。因此,只有把行政体系既作为一个相对独立的整体,又作为社会大系统中的一个子系统,实现内部各组成部分之间以及与外部环境之间的双重良性互动,才能达到“整体大于部分之和”的效应。纵观中国政府改革的发展历程,我们不难发现,政府改革正是在经济社会发展现实需要和行政管理现代化内在要求这两个因素及其构成要素内外结合的综合作用下发展、深化的。

  其一,两个因素相互作用。一方面,经济、社会发展作用于行政管理现代化,要求行政管理更加科学、民主、法治、高效。社会主义市场经济体制的建立、社会职能的分化、经济社会的发展必然要求改变在实施传统计划经济体制下形成的全能型高度集中的行政管理体制,厘清政府与市场、企业、社会的边界,把政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情交还给市场、企业和社会;同时,也必然要求政府加强制度建设,推进依法行政,规范行政行为,防止行政权力的滥用。政府只有坚决放弃不该管的事务,才能切实管好该管的事情;只有依法规范履行职权,才能对社会实行真正有效的管理。基于此,改革开放后的政府改革,从精简、撤销专业经济管理部门入手,转变政府职能,弱化微观管理,强化宏观调控,由管制转向服务,由结构变革转向机制建构,不断优化政府的职能结构和组织结构,规范行政权力的行使。另一方面,行政管理现代化水平的提升又反过来促进经济和社会的发展,从体制上、组织上为经济体制改革顺利推进和经济社会协调发展拓展空间,创造环境,提供保障。中华人民共和国成立以来,经过多轮政府改革,特别是改革开放后的历次改革,政府职能基本实现了从微观管理向宏观调控,由主导经济发展向注重社会管理的转变,使得市场在资源配置中的决定性作用明显增强,社会的自组织能力明显提高,激发了市场和社会的活力。

  其二,两个因素的各构成要素之间也相互作用。从经济社会发展的角度看,改革开放之初,中国百废待兴,经济瘫痪和百姓温饱成为亟待解决的首要问题,中国政府不得不确立以“经济建设为中心”的战略方针,大力发展经济。因此,改革开放后的前四次政府改革都以适应经济体制改革和经济建设为主要目的,改革的重点在于转变经济管理职能和方式,完善经济管理体制。然而,经济发展导致社会分化和利益多元,社会矛盾日益突显,社会公平问题也就必然引起了政府的高度关注。因此,改革开放后的后四次政府改革更多地关注保障和改善民生,强化社会管理和公共服务职能。政府改革之所以选择这样的推进路径,是因为经济发展可以为解决社会问题、推进社会管理体制改革奠定良好的物质基础,提供必要的财力支撑;反过来,社会问题的有效解决又有助于维护社会稳定和和谐,而良好的社会环境有利于促进经济的进一步发展。从行政管理层面分析,职能和机构是行政管理体制的两个核心要素,如果将职能比作内核的话,那么机构就是外壳,两者只有相互配套、有机统一,才能保证行政机器高效运转。改革开放之初,面对因人设事、部门林立、效率低下的问题,政府改革必须也只能由表及里,从精简机构入手推进。政府机构的调整必然会提出转变政府职能的要求,也即“撤庙”就要“减事”,否则机构就会撤而复设,改革便难以走出“精简-膨胀”的不良循环;而政府职能的转变又要求政府机构的设置进一步优化,如撤销专业经济管理部门,归并业务相同或相近的部门,增强机构设置的综合性等;否则,转变政府职能的成果难以巩固。同样,职能与机制、机构与机制的关系亦是如此。

  通过上述分析,我们可以看到,经济社会发展需要和行政管理现代化要求之间及其各自构成要素之间并不是相互割裂的关系,而是既相对独立又相互联系的关系。它们相辅相成,相互影响,相互促进,相互作用,共同推动政府改革一步步向纵深发展。

  四、简要结语

  综上,笔者提出以下几点认识,是为结语。

  第一,政府改革是一项长期任务。从改革实践看,每一次政府改革既是一个相对独立的过程,又是整个改革历程中的一个相互连续的发展阶段。虽然每一次改革都带有一定的相似性和明显的过渡性,但事实上每一次改革都既有重复亦有创新,重复是对前一次改革成果的巩固,创新是对改革范畴的拓展,两者有机结合使政府改革总体呈现一个由表及里、由浅入深、由易到难,相互衔接、相互配套、有序推进、逐步深化、螺旋上升的渐进过程。之所以如此,首先在于政府改革无法孤立进行,必须与其所处的社会环境相适应,必须具备一定的主客观条件,而环境不可能不发生改变,条件也不可能一步成熟,这就决定了它不可能毕其功于一役。其次,政府改革的实质是对行政权力行使的限制和规范,必然导致权力和利益格局的调整和重构,阻力在所难免。这就要求改革要避免揠苗助长,操之过急,以防最终因所付成本过高而失败。最后,政府改革本身是一种探索、一种创新,具有很多不确定性和未知因素,认识和实践都很难一步到位,因而只能从客观实际出发,有计划有步骤地适时推进。正因为政府改革是一个持续渐进的过程,就更需要长期坚持,不懈推进,唯此才能保证改革目标的最终实现。

  第二,政府职能是政府改革外部与内部关系的连接点,是经济社会发展需要和行政管理现代化相互作用的纽带。从外部看,政府职能涉及政府与市场、国家与社会关系问题,转变政府职能的实质就是要随着国家经济和社会的发展适时地调整政府应当履行的职能的范围,正确处理政府与市场、企业、社会的关系,解决好管什么和如何管的问题。从内部看,政府职能是行政管理体制的核心,在很大程度上决定着政府规模、机构设置、管理方式和运行机制。行政管理体制各构成要素只有围绕政府职能相互协调、相互配套,才能实现行政管理现代化。转变政府职能不能简单地理解为缩减政府的履职范围,而是要合理界定和科学配置政府职能,真正做到政府不缺位,不越位,不错位。在政府职能扩张已成为世界各国普遍趋势的情况下,对此更应有清醒的认识。政府改革只有牢牢牵住科学、合理配置政府职能这个“牛鼻子”,才能不断深化。

  第三,经济社会发展需要与行政管理现代化要求是政府改革的两个驱动轮。如同行进中的车子,两个轮子只有相互协调、步调一致,才能到达既定的目的地。同理,政府改革只有既适应经济社会发展的需要,又满足行政管理现代化的要求,并使这外在和内在两股动力相互衔接、相互配合,有机统一,才能在相互作用的过程中相互促进,互利互惠、同生共长,实现政府改革效用的最大化,达致政府改革的最终目标,促进社会全面进步与发展。依据中国政府改革的逻辑和作用机理,今后政府改革应在系统配套、整体协调上下功夫,做到既与经济社会发展、环境变化相适应、相契合,又保障各项改革举措相配套、相协调。

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