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党政领导干部交流的科学方法研究

发稿时间:2018-05-30 14:11:09   来源:行政管理改革   作者:陆忠 毕娟 何振宣

  [摘 要] 干部交流的目的一方面是人尽其才,发挥干部个人的工作能力和工作积极性;另一方面是为岗位挑选到合适的人才,更好地发挥组织的职能。目前,我国对党政领导干部的交流缺少统一规划,缺少必要的科学方法,需要从科学机制、流程、岗位关联技术等多个角度设计科学合理的方案,提升交流效果,并处理好党政领导干部交流和资源统筹的关系。

  [关键词] 党政领导干部;交流;科学方法

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  党政领导干部跨部门交流是动态优化领导班子和干部队伍结构、盘活有限资源配置、提升干部德才素质、促进干部职业发展、预防职务腐败、优化岗位效能的有效举措,[1]有利于破除干部长期在同一职位可能形成的本位主义、圈子主义和思维惯性甚至懒政怠政,[2]有利于开阔干部眼界、增强综合素质、激发干部队伍活力,形成蓬勃发展和成绩显著的局面。

  一、党政领导干部交流的理论与实践

  (一)国外公务员流动的相关理论与实践

  现代意义上的公务员制度(文官制度)起源于英国,是在原有的政府人事管理制度的基础上发展、演变而来的,是发达国家公务员制度的代表。从19世纪50年代在英国产生,到20世纪末,尽管内容不尽相同,但形式上在发达国家形成了一种普遍的制度。英国政府规定,对于全日制公务员,书记员以上的公务员要求在国内不同政府部门流动,甚至在海外任职。法国要求每年3%的公务员进行地域性流动,规定国家行政学院毕业的公务员在现岗位工作四年后必须换岗,在新的工作岗位至少工作两年,之后根据自己的意愿决定是否换岗。日本《人事院规则》规定每年4月进行公务员交流,具体采取“轮换工作法”,定期改变公务员的工作岗位。公务员一般3~4年交流一次,交流的范围一般和现行职务基本一致,如之前是课长,还是在课长一级调整。美国公务员录用上的最大特点是采用了合同制,工资的多寡和政绩挂钩,使公务员的内部流动更加顺畅。美国《政府间人员交流法》为联邦政府与州和地方政府公务员的交流提供了法律依据。20世纪80年代以来,西方国家适应新的世界政治、经济和社会发展形势,开始了新一轮公共行政改革,政府职能的转变和公务员的管理都出现了一些新的趋势,这也是公务员管理研究的新趋势。

  公务员作为一类具有公共管理职能的特殊工作人员,其管理理论主要吸收和发展了企业管理和组织管理的理论和实践,主要包括公务员的选录、激励、流动等几个方面。关于人才流动的原因方面,代表理论主要有奥德弗的ERG理论、职业生涯理论、勒温的场论、卡兹的组织寿命理论、库克理论和目标一致理论等等。人才流动决策理论主要包括人才流动组合决策模型研究、普莱斯模型研究等。对于人员流动的效率效果的研究,主要有配第—克拉克定理、人才结构调整理论、效率性人才流动理论等。

  (二)我国党政领导干部交流的相关理论与实践

  干部交流是我们党和国家的一项优良传统,也是干部管理工作的一项重要制度。早在1942年,当时的中央军委发出《关于干部交流的建议》,根据锻炼培养干部的需要,在军队内部实行有计划的干部交流。之后,交流范围扩大到军队系统干部与地方党政干部之间的相互交流。1962年,党中央作出《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的规定》,干部交流开始向规范化、制度化的方向发展。1993年,国务院颁布实施《国家公务员暂行条例》,公务员交流作为一项单项制度,纳入公务员管理制度。中央组织部1999年下发《党政领导干部交流工作暂行规定》,对干部交流工作作出全面规定。2006年《中华人民共和国公务员法》颁布,在第十一章交流与回避中,公务员交流制度以法律形式被固定下来。同年《党政领导干部交流工作规定》等系列规章文件发布,标志着我国党政领导干部交流的制度化和常态化。

  从动态的角度看,公务员系统是由若干运行机制有机组合的具有特定功能的制度安排,除了有一般认为的职位分类机制、竞争机制、激励机制和监督机制外,还有一个非常重要的方面——公务员流动机制。[3]与国外相关研究类似,我国从理论上系统研究党政领导干部的交流问题源于经济学、管理学、心理学、社会学、人力资源管理等不同学科角度的延伸。从学术研究内容来看,主要包括以下几方面:分析和诊断人才流动的性质及决定因素;评估不同类型的人才流失可能给组织带来的后果;从多方面提出对策和方法等。

  国内对于公务员流动的具体操作方法以及实证研究相对较少。因此,本研究依托“北京市西城区处级干部跨部门交流科学方法研究”课题,通过问卷调查和访谈的方式,在总结西城区处级干部跨部门交流成功经验的基础上,结合理论研究,提出了党政领导干部跨部门交流的科学机制、流程、关联因素和流动模型,并提出了对策展望,对于丰富现有的研究、指导实际工作都具有一定的现实意义。

  二、我国党政领导干部交流的现状分析

  (一)总体交流频率较高,个别人员流动略显频繁

  从2006年《中华人民共和国公务员法》颁布和《党政领导干部交流工作规定》的实施,党政领导干部交流取得了显著成绩,交流的职位、岗位、部门、地域、行业都有了不同程度的深化。截至2012年10月,国管干部累计交流1700余人次,厅局级干部共交流30000余人次,县处级干部交流人次超过30万。干部交流覆盖到了全国范围内98%的县市区书记、99%的县市区长。

  以北京市西城区党政领导干部交流为例,根据2012—2015年北京市西城区处级干部提任交流情况汇总(表1),直接提任的干部数量和比例逐渐变小,而横向交流所占的比例相对增大。四年期间共交流了763名处级干部,提拔任用427名处级干部,平均交流占比64%。四年来,全区处级干部岗位数量总体稳定在1200个左右,而提任交流的处级干部达1190名,相当于平均每个处级干部交流1次,说明西城区处级干部的流动量比较大,处级干部总体得到更多锻炼机会,提升了队伍整体的综合素质。

  表1 北京市西城区处级干部提任交流对比

年度(年)

2012

2013

2014

2015

累计

交流(名)

240

195

209

119

763

提任(名)

154

128

79

66

427

交流占比

61%

60%

73%

64%

64%

  从另一个侧面分析,从平均值上看,几乎每一个处级干部在四年间都发生了岗位变动。而实际上,有的干部每年都在被交流,甚至个别干部一年之内变动了几个单位。这种情况造成有些处级干部还没有完全熟悉新交流的岗位,又被交流到其他新的工作岗位,使得工作在短时间内难以开展,可持续性效能降低。[4]同时,班子成员对交流的干部刚有所了解,又交流走了,接着又要面临了解另一名新交流的干部,使得各单位无法理解组织开展干部交流的目的,影响了处级干部交流的效果。

  (二)总体交流满意度较高,个人交流意愿较强

  经过多年干部人事制度的改革,党政领导干部交流工作逐渐形成常态化和制度化,交流过程决策的民主程度和公开程度不断提高,群众在干部选拔任用中的知情权、参与权、选择权和监督权在程序性制度上得到一定保障。从领导干部个人角度来看,对干部交流工作基本满意。

  从本次北京市西城区部分处级党政领导干部的调研情况看,共回收有效问卷82份,对包括处级领导干部、区委组织部的工作人员和业内专家在内人员,共访谈20余人次。绝大多数调研对象都认为跨部门轮岗交流是必要的,轮岗得到绝大多数人(73人)的认可。进一步分析认为不必要进行轮岗人员的情况,共有9人选择不必要进行轮岗,其中6人没有参加轮岗,可能对目前的工作比较满意,或者不愿意接受新的工作;只有3人参加过轮岗而认为轮岗没有必要,可见大多数干部都支持轮岗工作。关于对轮岗的满意度调查,多数人选择基本满意,基本满意、满意、非常满意比近80%,不满意只占约20%。而对不满意的18人进一步细分,有11人并没有参加过轮岗。

  (三)总体促进组织选人用人,交流效果仍待提升

  总体而言,党政领导干部交流起到了激活人才、提升党政领导干部的总体视野、减少腐败等作用,但是,由于各地的差异性,在党政领导干部交流中有多重因素影响交流后的工作效果,很难在交流前完全预测和规避,对流动管理带有经验性、主观性,规划科学性待提高,交流的效果待提升。

  例如,2016年北京市西城区正值换届年,大部分单位处级干部都有所调整,其中出现几个单位双正职同时调整的现象,也出现同一个单位同一类干部集中调整现象,导致了这些单位工作在短时间内衔接不顺畅。从调查问卷可以看出,存在部分处级干部交流存在随意性,交流缺乏科学系统的长期规划,有些处级干部交流的目的性不够清晰等问题。反映较多的是未建立起对已交流处级干部的组织关怀机制,对拟交流的处级干部岗位匹配度考虑不够周全,对已交流的处级干部缺乏有效的跟踪、评估、反馈机制,需要建立一个系统科学的处级干部跨部门交流、指导和评价机制等,而对于交流频次和亚文化的融合等方面则问题不多。

  三、我国党政领导干部交流的科学方法探讨

  (一)党政领导干部交流的科学机制和流程

  干部交流是一项复杂的系统工程,[5]涉及政治学、生态学、心理学、管理学和社会学等跨学科原理和方法,其强调的是优化选择性、和谐共生性和可持续性。干部交流科学机制包含三个不同层次、不同维度的内容:第一,基本的交流需求,即基础性需求,包括岗位本身、能力素质和回避原则、任职时间的刚性等要求。第二,基于组织管理的交流需求,即组织主动性需求,包括增加复合型人才、科学化调整班子结构和激发干部队伍的活力等。第三,前瞻性的交流需求,即基于未来规划的需求,包括适应国家或地区大的政治环境、制度环境,完成区域性未来发展目标等。

  干部交流的目的是一方面人尽其才,发挥干部个人的工作能力和工作积极性;另一方面是为岗位挑选到合适的人才,更好地发挥组织的职能。因此,干部交流要从“人”和“岗”两方面因素进行考虑和匹配。首先,组织制定交流计划,盘点需要配置的岗位和需要交流的干部;其次,对拟交流的岗位和干部进行分析研判,了解岗位和人员的一些特征、特性,根据岗位匹配度,进行虚拟交流;第三,摸清个人对交流的真实意愿,看是否与组织意愿相一致,如果不一致,组织可以适当地通过谈心或谈话的方式,让个人意愿向组织意愿靠拢,提高下一步交流的实效性;第四,进行岗位事实上的流动。

  (二)党政领导干部交流的科学关联因素

  1.岗位关联度

  岗位关联度是从拟交流党政领导干部的经历、专业类型和业绩水平等方面考虑的,根据其工作经历及在每一个岗位上的业绩状态,判断其可能交流的关联单位、部门或岗位。

  (1)拟交流干部岗位经历比较丰富,但是整体工作业绩一般。这样的干部潜力有限,其工作能力或工作态度可能存在一定的问题。对于这样的干部,交流时以激发活力、培养能力为主,不宜拔苗助长,但也不宜长期停留在一个岗位上。其交流主要是换单位,分管业务跨度不宜过大,工作复杂性需略降低。

  (2)拟交流干部岗位经历丰富,所有经历岗位业绩突出。这样的干部自我发展潜力比较大,有培养使用空间。交流时宜考虑一些跨度大、任务重、业务复杂的岗位,进一步培养综合能力,为今后承担更大责任、走向更为复杂的岗位奠定基础。

  (3)拟交流干部岗位经历少,但经历岗位业绩优异。这样的干部宜加大交流力度,进行多岗位锻炼。交流时宜安排一些关联度适中的工作岗位,但要有一定的业务跨度,进一步观察其德、能表现。

  (4)拟交流干部岗位经历少,所经历岗位业绩不突出。这样的干部交流时要分析原因,看是态度问题,还是能力问题,或两个方面都有问题。不同的原因采取不同的交流方式。但总体上,宜交流到岗位关联度大、业务变化不大的、相对不重要的岗位,让其调整心态、培养能力。

  2.能力拓展度

  能力拓展度从拟交流干部的专业素质、管理素质和领导素质等方面来综合度量。

  (1)拟交流干部关注业务多,而对团队投入精力少。这类干部有可能是某块业务的资深专家,交流时,宜在相似的或更高一层级的专业部门进行交流,因其不具备处理复杂人际矛盾能力,而在专业领域又不是一般人能够替代的,因此应以保护和发挥其专业特长优势为主。

  (2)拟交流干部对工作和团队均比较关注。这类干部在某些方面既专业,又具备一定的人际交往能力,可以成为专业系统的专家型管理人才。交流时,专业不宜有很大跨度,但部门可以有较大跨度,可以从一般性的专业部门调整到较为复杂的专业部门,发展为专业领导型干部。

  (3)拟交流干部对工作关注的相对较少,但对团队关注相对较多。这类干部的特点是投入带团队、抓队伍的精力多,所以具备牵头抓总和驾驭全局的潜力。交流时,可以找一些跨度大,业务相对复杂的岗位,进行进一步的培养锻炼,也可直接跨跃到综合性的领导岗位。

  (4)拟交流干部对工作、对团队都不关心。这类干部只能完成领导交办的基本业务,并且业务不宜复杂。交流中,还要作全面的分析,把准脉络,进行针对性交流。总体交流方向,可以从大的部门调整到规模小一点的部门,业务可以有一些变化,也可以找一些跨度大、业务简单的岗位。

  (三)党政领导干部交流的类型、特征和效果

  结合现代人力资源管理理论和干部交流科学机制,参照干部交流科学流程,在对标岗位关联度和能力拓展度两个模型的基础上,设计出若干种可以参考的交流方式,并列出每种交流方式中表现出的相应特征和预期效果(表2)。通过这些交流方式的应用,也可以突显党政领导干部交流的目的性。

  表2党政领导干部交流方法类型、特征和效果

类型

特征

预期效果

任期性交流

在一个单位、部门或岗位工作时间较长的,按有关规定必须交流的。

激发活力和热情

回避性交流

本着维护党规党章和国家法律法规,按照规定需要回避的交流。

强化廉政自律

结构性交流

重点查看处级班子的知识、年龄、经历以及性格、气质和行为风格上,强调融合性,规避冲突性。

优化班子结构

培养性交流

针对实际工作中有潜质的领导干部,本着培养锻炼,定期进行轮岗锻炼,或安排到中央、北京市相关部门、经济发达地区进行挂职,提升综合素质,有计划地设计培养路径。

丰富领导经验,提升履职能力

关爱式交流

及时了解干部工作生活困难和诉求,积极为他们解决具体问题,基层一线工作时间较长或年龄相对偏大、身体较差、家庭有实际困难的干部,通过解决待遇、改任非领导职务、调整到机关工作等方式进行交流。

调动干部的工作积极性

预防性交流

长期在重点部门或重要岗位,以及执纪执法、干部人事、审计、项目审批和资金管理等岗位的,从保护干部的角度进行交流。

建立风清气正的区域政治生态

  四、我国党政领导干部交流的对策展望

  (一)进一步提升党政领导干部交流工作的前瞻性

  1.明晰交流目的性

  党政领导干部交流是建设干部队伍的重要途径和必要措施。若要提高干部交流的效果,必须要定期研判领导班子和干部队伍状况,滚动制定具有前瞻性的领导干部交流方案。目的性是领导干部交流首先要解决的问题,如果目的性模糊,就会造成领导班子和领导干部本人困惑和不理解,降低交流效果。干部交流的目的包括:提高干部素质、拓宽视野、提升能力;改善领导班子结构,优化干部资源配置;遵循干部交流刚性原则,优先交流需要回避、即将达到任职规定期的领导干部;注重交流重点岗位领导干部,保护优秀领导干部成长等。

  2.研判班子均衡性

  具体到某一个区域或部门,要定期研判领导班子状况,了解部门或区域的整体班子结构及其和谐度。盘点适应未来发展的领导干部数量,在该数量与班子结构需求配比不一致、影响班子调配时,要通盘考虑,抓住关键部门、关键岗位,通过进一步强化后备干部培养和交流的方式,逐渐改善整体班子结构。切忌在交流工作中头痛医头,脚痛医脚,影响班子和谐度。

  3.提高交流计划性

  领导干部交流是一项系统性工程,涉及众多因素,除了做好区域和部门领导干部的定期研判,掌握交流需求外,还要把控好干部交流工作的进度和频率,[6]提前做好干部交流的计划工作,使干部交流工作稳步推进,不会出现集中调整交流现象,也不会出现个别干部在一年内调整交流几次的现象。

  干部交流工作不要单纯追求干部交流的数量和频率,要不断提升交流的科学化水平、效果和质量,把有限的干部资源配置到关键部门和关键岗位,做好干部交流工作预案制定,增强干部交流的预见性,确保干部交流工作科学、规范、有效。

  (二)进一步提升干部交流的科学性

  1.契合人岗匹配

  在党政领导干部交流中,重点考虑人、岗及人岗匹配的技术因素。[7]人的因素聚焦年龄、性别、性格、经历、价值观、能力和业绩等;岗的因素聚焦岗位、专业、能力和业绩要求等;人岗匹配聚焦干部与岗位的直接匹配、干部与班子的结构匹配以及干部与班子成员的柔性匹配,既做到“岗得其人”“人适其岗”,又做到结构均衡、动态均衡、和谐共生。理想化的人岗匹配能够实现个体、结构、柔性等匹配和整体最优,通过各种因素组合优化,实现1+1>2叠加效应。[8]

  2.强化追踪关爱

  党政领导干部交流工作是螺旋式闭环提升过程,对交流工作的跟踪、评估和关心、关爱也是重要环节之一。[9]交流工作的计划性、科学有效性、目的性等,都是要通过对已交流干部的跟踪评估才能进一步验证;交流工作的满意度水平,也要从对已交流干部关心、关爱和听取他们的建议中获取,这样才能重新评估干部交流工作,不断推进交流工作的科学化水平呈螺旋式上升。

  (三)进一步处理好干部交流中的几个关系

  1.处理好交流与培养的关系

  注重把年轻、学历层次高的处级干部放到复杂、艰苦的工作岗位锻炼。加大党政干部在党务和行政、机关和基层、公务员和企事业间定期轮岗、交流任职的力度。党政机关有培养潜力的年轻干部必须到一线部门、岗位等重要地方任职,积累基层经验,增长驾驭复杂事务的能力。

  2.处理好纵横与贯通的关系

  要配套和完善相关激励政策,主要是工资与绩效、退休政策的衔接,加大党政领导干部在机关内、机关和街道、公务员和企事业间交叉流动,推进人事制度改革,拓展交流渠道,破除制度壁垒,增强选人用人机制的灵活性,增加党政领导干部在不同性质单位之间流动比率。

  3.处理好目标与需求的关系

  党政领导干部交流的最终目的是人岗相适,人尽其才,才尽其用。由于党政领导干部交流至少要涉及两个单位或部门、两套班子,使得有限的干部队伍资源和快速发展中的岗位职责需求之间产生矛盾,影响了各班子之间业绩均衡;同时跨部门的党政领导干部交流打破了部门和系统之间分割,不同程度上会影响相关领导班子和干部工作惯性和工作秩序,因此需要统筹好干部交流的时间、比例和频率,实现人和岗的匹配。