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关于深化党群机构和行政体制改革的建议

发稿时间:2018-02-26 14:23:39   来源:中改研究微信公众号   作者:程洁

  “ 2月24日,中央政治局召开会议,决定十九届三中全会将于2月26日至28日在京召开。会议讨论了《深化党和国家机构改革的方案》。深化党和国家机构改革要以加强党的全面领导为统领,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。其中协同,指机构之间,如一行三会之间的关系的清晰化;高效,指减少管理环节,强化职能,如对监察委的赋能。中国实现国家治理体系和治理能力现代化,会沿着这个路子走下去。”

  为深入贯彻落实党的十九大精神,加强新时代党群机构和行政体制改革前瞻性研究,我们开展了党委、人大、政协、群团部门机构和行政体制改革调查研究,查找梳理机构设置、职能配置、编制核定等方面的问题和困难,提出了一些粗浅的考虑和建议。

  01机构设置存在的问题

  (一)党委政府部分机构设置同质化。一是党委政府办公厅分别设立政策研究、督查督办、目标管理、法规审查等职能相同或相近的机构,容易造成工作重复、标准不一、多头管理等问题,降低了行政效率,有时还会在机构编制调整上相互攀比。

  (二)党委政府部分机构职责存在交叉。党委部门职能职责缺乏清晰的定位和明确的依据,部分党委部门直接管理了过多行政事务,与政府部门之间在决策和执行过程中,存在职责边界不清、交叉重叠的现象。如,组织与人社部门在公务员管理方面;宣传与市文化部门在组织重大文艺活动、文化产业发展、媒体宣传等方面;统战与民宗、外事、侨务、台湾事务、友好联络等部门在构建大统战格局方面;政法(综治)与公安在社会治安综合治理方面,都存在不同程度的职责交叉。

  (三)党群部门内设机构设置不科学。党群部门长期未进行系统的机构改革,内设机构设置不断膨胀,领导职数大幅增加。党委部门内设机构平均核定编制数为4.47名,群团机关内设机构仅为2.54名,机构设置过细,职能配置不清、人员力量分散,编制实效不高,致使部门大量使用编外人员,带来人员管理、合同纠纷、财政压力等诸多矛盾问题。党委、人大、政协、群团机关的内设机构设置没有突出党的领导、立法监督、参政议政、桥梁纽带等各自履职特点,机构专业化程度不高,体制机制趋于僵化,难以适应新时代经济社会发展要求。

  (四)党群政法部门编制统筹使用困难。编制类别划分过细,影响编制跨领域统筹调剂使用。从编制性质上大致分为行政编制、政法专项编制、事业编制,在政法专项编制中,公安、检察院、法院、司法局、森林公安编制均由省条条下达,相互之间不能调剂使用,造成使用效率低下。再比如在纪检权覆盖体制改革中,由于纳入覆盖范围的市直事业单位人员编制性质不同,造成无法与纪委行政编制人员统一管理。编制跨层级调整审批程序复杂。目前,编制在层级上分市、区(市)、街道(镇)三级管理。跨层级调整编制,都需要省以上审批,程序复杂,周期长,影响地方编制资源的灵活使用。

  02研究分析结论

  统筹党政群机构改革不是简单地党政分开或党政合一,而是要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫,其基本原则是坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一,以理顺部门职责关系为核心,将党委和政府部门在职能上进行合理的分工,形成由党委领导和决策、人大立法和监督、政府管理和执行的格局体系。一是党委部门的设置要有利于发挥党委“总揽全局、协调各方”的作用,减少对行政事务的直接管理和执行。同时,要科学界定党委和政府部门职责边界,避免职能交叉、机构重叠,降低行政效能;二是严格落实《中国共产党工作机关条例》规定,按照办公厅、职能部门、办事机构和派出机关的不同特点,分别确定党委部门职能职责,规范机构设置、完善运行机制,构建科学完备的党委部门组织架构体系;三是按照“精简、统一、效能”原则,优化整合党委部门内设机构设置,实行“大处室制”,提高编制使用效能。

  03有关建议

  (一)加强党委部门领导职能。一是研究完善党委部门行政体制,构建适应新时代“党领导一切”要求的体制机制和制度安排。加强党委部门统筹推进全面深化改革工作的职能,整合党委财经办、全面深化改革领导小组办公室和其他专项改革领导小组的相关职责,设立党委专门负责统筹推进各项改革工作的职能部门,统筹设计政治、经济、文化、社会、生态文明等方面的政策规划,形成推动改革的强大合力;二是加强党对人才队伍建设发展的领导,在组织部门设立人才工作专门机构,强化“党管干部”“党管人才”,推动建设具有国际竞争力的人才强市;三是加强党委部门牵头负责依法治市工作职能,将依法治市工作职责划转政法部门承担,加强司法体制改革、全面深化公安改革、审判制度改革等与依法治市工作的统筹协调;四是加强党委巡察工作职能,将巡察办单设为党委职能部门,进一步加强党委巡察工作力度,强化党内监督,严肃党的纪律,改进党的作风。

  (二)理顺党委政府部门职责交叉。一是精简党委政府重复设立的机构,整合党委、政府研究和督查机构,设立统一的研究、督查机构,加强整体上政策研究和督查督办工作力度;二是整合设置职能相近的机构,将统战、民宗、侨务、台湾事务、友好联络等职责有机整合,形成“大统战”体制格局;将办公厅综合室整体划入研究室,减少职责交叉,充实研究室工作力量;三是调整承担政府行政职能的党委机构设置,将信访部门调整为政府行政机构,保证政府依据《信访条例》履行信访行政职能;四是依据党章党规,梳理党委部门职能配置,将具体的行政管理事务划转相关政府部门承担。

  (三)构建精简效能的组织架构。一是清理精简党委、政府议事协调机构,规范议事协调机构设置,避免各级领导身兼数职,简化工作流程,提高行政效能;二是整合调整党群部门内设机构,全面推行大处室制,严格执行每个内设机构不得少于4名编制的核定标准;三是严格落实机构编制管理规定,全面清理规范党群部门机构级别以及挂牌机构、议事协调机构办事机构、临时机构等;四是整合党群部门的信息化管理职能,统筹设置信息化管理机构,打通各部门各系统之间的信息壁垒,避免信息平台重复建设,浪费行政资源;五是整合对外友协、法学会、计生协会、欧美同学会等人员编制较少的群团机关,实行合署办公的体制,节约机构编制资源,提升服务水平。

  (四)统筹使用各类编制资源。一是探索建立职能与编制联动体系。建立完善部门职能评估制度,重点对部门职能变化情况、履职情况、机构编制运行情况进行全面评估,综合考虑影响职能履行的各种相关因素,探索建立部门职能与核定编制的对应数量关系。二是探索“大编制”管理格局。探索行政、事业编制、编外人员控制数等各类“编制”资源统筹使用的方法、途径和标准体系,科学确定行政管理、专业技术、辅助保障等各类岗位的人力资源配备权重,合理配备编外人员,置换群团行政编制,腾挪编制资源,保障党委政府中心大局。三是加强政法专项编制内部挖潜。树立有限警务的理念,规范公安机关职能,完善警力配置方法,优化警务评价机制,加强政法专项编制管理,提高警力资源效能。