汇集地方实践经验 助推全面深化改革——

改革开放40年地方改革创新40案例高层研讨会综述

　　改革开放40年来，很多影响巨大的改革都是经过基层首创和地方实践探索，继而总结推广开来的。顶层设计与基层创新有机结合、良性互动已成为推动中国改革的方式方法与宝贵经验。

　　12月27日，来自全国20多个省区市的各级改革部门代表齐聚江苏省江阴市，在中国经济体制改革杂志社主办的“中国改革2018年会暨改革开放40年地方改革创新40案例高层研讨会”上，畅谈改革开放成就，探讨地方改革实践。

　　“改革开放40年地方改革创新40案例”入选案例单位代表、地方党政领导围绕总结地方实践的经验，针对当前地方改革落实中存在的问题，探索建立各项改革措施落地生根的改革落实机制等话题，在专题研讨会上做了经验交流，进行了互动讨论。

　　会议就“国家治理现代化：地方治理体系建设探索与创新”“高质量发展：创新驱动与新旧动能转换探索与创新”“农业农村改革：全面深化改革背景下的乡村振兴战略探索与创新”等3个专题进行了研讨。进行主题演讲和互动的代表有中共无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎，衢州市委副书记周伟江，肇庆市副市长钱言考，长沙市委改革办常务副主任吴德峰、唐山市副市长张伟，丽水市委常委、常务副市长林亮，宜春市副市长漆海云，滨州市滨城区委书记张宝亮、濮阳市委副书记邵景良，亳州蒙城县委副书记怀颖，石家庄灵寿县委常委、组织部长赵丽蓉，江阴市周庄镇山泉村党支部书记李全兴等。

　　中国经济改革研究基金会理事长、国家发改委体改司原司长孔泾源，中央党校(国家行政学院)教授、中国行政体制改革研究会原副会长汪玉凯、国家发改委产业所所长黄汉权、中国人民大学教授刘守英，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英进行了专家点评。

　　主题一：地方治理体系建设探索与创新

　　江苏省江阴市以“提升县域治理体系和治理能力现代化水平”为总目标，进行县域治理集成改革，2017年7月江阴正式被确定为江苏省唯一的县级集成改革试点县市。中共无锡市委常委、江阴市委书记陈金虎介绍，一年多来，江阴市委围绕改革目标定位，克服“认识之难、方案之难、落实之难”，构建了以党建统领为根本保障、以“四大体系”为重要支撑的“1+4”县域治理总架构。以全面夯实党建统领这一根本保障，确保改革沿着正确轨道前进，积极构建县域治理“四大体系”。大力破解群众企业办事之难，全面构建便捷高效的政务服务体系;大力破解基层一线治理之难，全面构建沉底到边的基层治理体系;大力破解扶贫脱困攻坚之难，全面构建精准有力的社会救助体系;大力破解便民服务集成之难，全面构建温馨周到的生活服务体系。2018年以来，江阴市通过7大领域、38个方面、356项改革任务全面推开、实施到位，基本完成试点任务，持续提升县域治理能力现代化水平。

　　市域基层治理做的怎么样，事关市域改革发展稳定，直接关系着基层百姓的获得感、幸福感、安全感。围绕“互联网+政务服务”“党建+基层治理”，衢州市委系统谋划了以基层治理“四大五加”总体架构和以“主”字型运行架构为主要内容的基层治理体系。具体内容就是从“三”到“王”到“主”：“三”是“三个三”基层党建工程，主要是实施“三大主体工程”：落实乡镇(街道)主体责任、发挥村(社)组织主体作用、激发党员群众主体意识，推进“三个全覆盖”：组团联村全覆盖、网格支部全覆盖、党员联户全覆盖，运用“三大指数”：乡镇(街道)党(工)委的服务指数、村(社)党组织的堡垒指数、党员的先锋指数。“王”是“王”字型运行机制，王字四条线，“顶线”是市、县资源力量，“中线”是乡镇(街道)资源力量，“底线”是村级资源力量，“竖线”是线上线下联动指挥。用一个形象的比喻，就是一幢房子、三层楼、中间一部电梯，把“三层楼”打通，实现统筹整合联动、跨界打通融合、扁平一体高效。“主”是最高标准、最高境界，就是让人民群众当家作“主”，实现共建共治共享。衢州市委副书记周伟江介绍，这套体系在衢州落地落实后，充分发挥了攻坚克难的制度优势，在项目推进、土地征迁、基层维稳、文明创建等工作中得到很好应用，经过了大战大考的实践检验。

　　肇庆市作为广东省“数字政府”综合改革试点城市之一，坚持“省市联动、统一规划、试点先行、经验推广”的原则，高标准推进“数字政府”建设。据肇庆市副市长钱言考介绍，肇庆成为广东省第一个开展县(市、区)营商环境测评的地级市，实现了142项事项“零跑动”办理。一是实施市级“管运分离”建设管理模式，整合优化“数字”资源。二是打造“粤省事·肇庆行”品牌，实现指尖即可办理。三是“一门受理”“一窗办多事”，实现“一次办成”。 四是聚焦“痛点”“堵点”“难点”，让企业办事舒心、顺心、称心。“数字政府”综合改革使肇庆成为粤港澳大湾区营商环境新高地，2018年1—11月，全市新登记各类企业9900多户，同比增长了45%。

　　改革是一个目标长、链条长、战线长的攻坚过程，改革不能只问耕耘不问收获，有什么样的改革过程，才会有什么样的改革结果。湖南省长沙市进行强化改革过程管理的探索，近年来效果显著。长沙市委改革办常务副主任吴德峰在发言中认为，改革是发展最大的“工具箱”，改革本身也需要一套多功能、组合式的“工具箱”，需要一系列顺手、管用、高效的“工具”。第一个工具是改革过程的“管理树”，一棵是静态的，改革任务铺排的项目管理树，一棵是动态的，改革施工落地的责任管理树。第二个工具是改革的“云平台”，一是改革事项一网打尽。二是计划进度一览无余。年度任务倒排工期到月。三是责任分工一步到位。分到不能再分为止，厘清责任边界，一个基本原则就是不交叉不打架，不出现两个以上责任主体。第三个工具是改革的“第三方”，2016年中国经济体制改革杂志社与长沙市签订第三方助推改革战略合作框架协议，目标是努力探索一种第三方全面、持续、深度、精准的外部介入和专业支持的新形式。第四个工具是改革的“气压计”，主要监测三个东西，一是进度的反馈，二是压力的测试，速度、力度和可接受程度的关系，三是阶段性改革成效的检验。长沙的改革过程管理以看得见、摸得着的方式，实现快作为、长作为、多作为、真作为。

　　中国行政体制改革研究会原副会长汪玉凯在点评中认为，改革的冲动、欲望，创新，在基层实践中具有强大的动力。首先体现在集成化顶层设计，要有整体思维，明确的问题导向，清晰的集成化思维，这样改革才能够收到卓有的成效，江阴和衢州经验都可以看到是一个系统化顶层设计思维。其次是管理重心下移，过去管理重心在上面，人财物在上面，未来人财物包括资金、资源、信息、管理整个重心下移，要夯实基层。第三是要借助互联网+政务服务，最多跑一次、不见面审批、一网通办，思路很清晰。还有一些地方不见面审批，一网通办，一站式服务，在这个方面全国各地有很多很多创造。政府实现数字化政务转型，都是借助大数据、云计算、移动互联网、物联网这四大最新技术。过去传统制度正在向创新政府、廉洁政府、法治政府、服务型政府，借助信息化技术加速构建整体政府、开放政府、协同政府、智能化、数字化政府。第四是基层治理不仅仅停留在为企业办事方便、为老百姓办事方便，应该上升到一个从根本上改变营商环境这样一个高度来看。中国实际营商环境与第二大经济体仍然不相适应的，我们还有很大的改革空间。

　　中国经济改革研究基金会理事长、国家发改委体改司原司长孔泾源指出，过去是行政指令上传下达指令性执行，现在变成线上线下融合、互推互动，形成公转与自转的关系。通过区块链形成网格化，支部建在网格，党的支部建立到每一个层级，每一个信息节点。过去群众意见表达是非常艰难，现在一个网格里，在一个村级组织内甚至区块链，甚至更大范围，群众要表达意见可以很快表达到。通过公共服务的改善，包括基层改革，都把信息管理进行及时反映、及时反馈，形成新的治理方式。全面深化改革大潮面前，在高质量发展诉求之下，思想解放的速度和程度，决定全面深化改革的力度、维度和深度，也决定中国特色社会主义制度的成熟程度，乃至发展潜力。

　　主题二：创新驱动与新旧动能转换助力高质量发展

　　从传统的资源型、高效能、低污染的旧动能转向高效、绿色发展的新动能，对每个产业都带来了前所未有的机遇和挑战。随着中国特色社会主义进入新时代，我国推动产业新旧动能转换的探索取得了初步成效。创业创新蓬勃发展，产业新动能快速成长;传统产业加快转型，传统动能焕发新活力;供给侧结构性改革深入推进，产能过剩行业出现恢复性增长;地方探索不断深入，部分地区产业新旧动能转换成效显著。

　　河北省唐山市因煤而建、因钢而兴，是一座依靠资源逐步发展起来的工业城市，产业结构独特，但由于过去长期依赖资源开发、能源消耗，产业结构逐渐显露出结构低度化、技术低级化、产品低端化的特征，传统外延式增长路子已经走不通，从而彰显出唐山的新旧动能转换更为迫切，也更有典型性。通过几年的实践和努力，唐山市新旧动能转换成功的重要标志和判断依据，主要体现在四点：一是精准有效压减过剩产能，为增加有效供给、发展新兴产业腾出更多空间。二是装备制造业、高新技术产业发展增速高于规上工业增速，科技型中小企业成为转型生力军。三是城市经济特别是服务业加快发展，规上服务业企业、新注册服务业企业快速增长。四是临港产业不断发展壮大，成为重要增长点。唐山市副市长张伟介绍，唐山市本着“依托资源、发展资源、不唯资源”的思路，在继承中转型，在发展中转型，着力打破传统路径依赖，着力解决唐山发展的深层次矛盾和问题，着力推动新旧动能转换和经济发展行稳致远。

　　浙江省丽水市委常委、常务副市长林亮介绍，丽水市多年来坚持增强保护“绿水青山”的战略定力，把生态保护作为重大政治责任，实施顶格的生态标准、最严的生态治理和最科学的生态机制，不单纯地追求经济发展的高速度，而是要追求效率更高、供给更有效、结构更高端、更绿色可持续以及更和谐的增长，走出了一条生态为先、发展为要、民生为本的高质量绿色发展新路。其具体做法是：一是探索生态资产保值增值。在标准管控上，在浙江省率先启动环保“三线一单”编制，实行“区域能评、环评+区块能耗、环境标准”制度;在保护举措上，按照国家公园的理念和标准，提升全域的美丽城乡建设，努力使其成为浙江和丽水具有国家代表性的生态品牌;在机制完善上，在全国率先制定实施了生态文明建设纲要，将全市95.8%的区域列为生态空间，最大限度抓好生态保护。二是探索生态产品价值实现制度。上下联动推进流域生态补偿、积探索GEP核算机制、全面推进农村金融改革、首创“河权到户”改革。三是创新生态产品价值产业化实现。丽水市充分发挥清新空气、洁净水源等生态优势，大力发展生态产品利用型工业，积极探索“丽水山耕+农村电商”模式，不断提升生态产品附加值，坚持把旅游业作为第一战略性支柱产业，全面打响生态旅游品牌。有一组数据足以说明丽水坚持生态保护、可持续发展方面取得的成绩，2018年前三季度，丽水市GDP增长8.2%，位列浙江省第二;农业增长3.1%，超过该省平均水平1.5%的两倍;生态工业增长13.2%，位列全省第一;限额以上消费品零售总额增长16.7%，城镇常住居民人均收入增长9.2%，均为浙江省第一，其中农民人均收入增长9.9%。

　　江西省宜春市同样以生态文明建设为抓手，推动了当地经济高质量发展。宜春市以建设区域中心城市为目标，谋篇布局生态产业发展。宜春市副市长漆海云介绍，宜春发展理念是，一产利用生态，发展现代农业、富硒农业、特色农业。二产服从生态，发展循环工业、绿色工业、低碳工业。三产保护生态，发展智慧经济、旅游经济、康养经济。制度引领生态：坚持生态立法、生态布局、生态整治。截止2018年底，全市已有3个国家级生态县、4个国家森林公园、2个国家级自然保护区，9条主要河流水质总体达标率94.8%，中心城区空气优良率达90%，全市高新技术企业367家，省级以上创新平台120个。

　　棚户区改造是实现高质量发展的一个重要体现。山东省滨州市滨城区针对棚户区卫生条件恶劣，行路难、供气难、供暖难、管理难、安全隐患整治难等突出问题，坚持不与民争利、最大限度让利于民，实施为民棚改、阳光棚改、和谐棚改，充分发挥改革牵引作用，发扬基层首创精神，用创新破解难题，甩掉了城市建设提档升级、区域经济高质量发展和群众福祉全面改善的沉重包袱。滨州市滨城区委书记张宝亮介绍，他们探索形成了“五个一”工作机制。“一个模式”：实施统一标准、集中安置模式;“一个制度”：建立部门联席会议制度;“一个主体”：突出区级主体地位;“一个关键”：发挥“关键少数”的引领作用;“一个强化”：强化督导、严格奖惩。“五个一”工作机制，推动群众从“要我改”到“我要改”的转变，全面打开了滨城棚改的新局面，让老百姓早日出棚上楼、过高质量的小康生活。

　　国家发改委产业所所长黄汉权在交流中认为，各地都在结合自己的特色，探索新旧动能转换的方式方法或者是路径。唐山是从重化工产业切入，丽水是从生态产业，还有其他的等等，这是能够看得见、摸得着、能见效的一种实实在在的办法。他认为，现在对新旧动能转换的认识，会出现几个误区。首先，一讲新旧动能转换，都是新兴产业，发展新一代的信息技术，人工智能，还有虚拟现实等等，而把传统产业，或者说现有产业的基础当成鸡肋，恰恰是也有很多优势产业，传统产业也有很好转型升级的基础，只要改造提升采用新技术改造，它的市场需求空间还是比较大。其次，很多地方培养新旧动能转换，恨不得出一个政策，半年一年，就想见到成效，实际上没有那么容易，新旧动能转化是一个漫长的过程，付出很大的代价，而且可能忍受一些阵痛。第三个误区，实现新旧动能转换，政府要发挥作用，但是政府不能越俎代庖，不能替市场替企业做决策，要尊重市场。

　　主题三：深化改革背景下的乡村振兴实践

　　实施乡村振兴战略，是新时代做好“三农”工作的总抓手。要坚持农业农村优先发展原则，按照新的、更高的标准，全面提升乡村建设水平，进一步加快乡村发展速度，努力缩小乡村与城市的发展差距，通过提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业。

　　濮阳市委副书记邵景良介绍，近年来，河南省濮阳市创新运用“三三三”工作法，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，推动农村集体产权制度改革取得了显著成效。一是组织推动坚持“三动三聚”。采取高位推动聚力推进、部门联动聚势攻坚、群众主动聚智改革等有力举措，充分激发了干部群众推进改革的积极性。二是关键环节坚持“三清三准”。通过核查清资产算准集体账、界定清成员把准入口关、设置清股权划准分割线，有效维护了广大农民群众的合法权益。三是发展集体经济坚持“三建三活”。通过建机制让发展思路活起来、建平台让资产交易活起来、建系统让管理制度活起来，共享改革成果，让农民有了更多获得感。

　　江阴市周庄镇山泉村党支部书记李全兴介绍，同样是江阴市下辖的周庄镇山泉村，虽没有华西村知名度高，但该村以深化农村改革为契机，通过资源变资产，资金变股金，使改革的过程变为整合资源、创造财富的过程，村级集体经济量质并进，民生福祉持续改善，形成了共建、共创、共享的村民权益保障“三共”模式，从一个发展停滞、负债累累、人心涣散的“问题村”建设成了一个“流淌着幸福”的村庄，探索出一条以民主改进、民生改善、民风改变来实现乡村振兴的“山泉改革道路”。

　　我国城镇化进程正在加速推进，越来越多的农民离开土地，或外出务工、或移居城市。在这个过程中，“谁来种地”就成了困扰农民的大问题。另一方面，以专业大户、家庭农场主、农民专业合作社、农业企业等为代表的新型农业经营主体正在兴起。

　　面对这种形势，安徽省亳州市蒙城县从调整生产力和生产关系的高度，大胆探索，充分尊重农民首创精神，引导、鼓励、支持农村土地“一块田”并块调整，通过农户协商，在坚持农地农民集体所有性质不变、坚持稳定农村土地承包经营制度不变、坚持原村民组互换并块范围不变的前提下，进行农村土地互换并块，从而解决土地碎片化经营的问题。蒙城县委副书记怀颖介绍，蒙城的具体做法总结为“四个结合”，即：确定地块等级与农田治理相结合，对地块等级低的耕地，优先安排农田治理项目;互换并地与宅田合一相结合，以二轮承包基数为依据，保持每户宅基地和承包地面积总和不变，重新核算现有宅基地面积，对其承包地面积进行平衡性调整;预留机动地与农村公益设施用地规划相结合，通过互换并地多出来的土地，留下3%左右用于日后建设公共设施;落实农户地块与农村土地确权颁证相结合，各户互换并地后形成的“一块田”，以确权颁证的方式予以再确认。“一块田”改革虽然直接解决的是土地碎片化问题，但带来的间接影响是多方面的，一是盘活了农村土地资源，二是促进了土地规模化、集约化经营，三是创新了农机作业模式，四是助推了土地确权登记颁证，五是促进了农村社会和谐稳定。

　　农业发展，农村振兴，农民致富，单靠现有农村的人力水平是很难实现的，现代化的农业技术无法普及，现代的市场运作无法实现，金融无法有效提供支撑，互联网无法充分发挥优势，对农业农村的发展制约明显。所以，乡村振兴需要更多懂农业、懂技术、懂市场的专业人才的加入，来支持农村建设和农业发展。

　　石家庄灵寿县委常委、组织部长赵丽蓉介绍，灵寿县把农村青年人才队伍建设，作为推进基层党建全面进步、乡村全面振兴的重要举措，针对农村青年创业难、青年农民入党难、村级组织纳新难等问题，在河北省率先创设乡镇农村青年人才服务中心及党支部，创新脱贫攻坚、乡村振兴一线聚才育才用才新机制，既找到破解农村基层党建难题的“金钥匙”，又搭建起实施乡村人才振兴、组织振兴的“大舞台”。通过留才聚才育才用才，最大限度地为青年人才创业发展、发挥作用创造条件，真正把农村青年人才育起来、用起来。2018年以来，165名入库青年人才在换届中进入村“两委”班子，构建起农村青年人才筛选储备、培养提升创业、岗位建功、发展党员、进入村级班子的工作链条，为农村党员干部队伍建设和乡村振兴注入了源头活水。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为，安徽蒙城的案例，成绩是巨大的，土地整合以后质量提高了，还带来土地流转以及乡村治理方式的转化。以后可以进一步推进规模经营，提高农业竞争力，因为乡村振兴核心是要产业振兴，要提高农业竞争力，抓农业产业，特别是在大宗农产品生产上提高效率。

　　中国人民大学教授刘守英认为：地方很多做法充满活力，给改革带来更大希望。下一步整个农村要活起来，最主要是考虑两方面：第一个怎么样提高农业的回报?第二是，如何真正释放农村的活力，制度上要松绑。

　　首先要更新农业观念，推行一场农业的产业变革，就是产要素的再重构。第一是适度的规模，这一点非常认可蒙城的做法;第二是要有新的主体的进入，包括企业家，包括市场主体，包括农村成长起来的规模经营主体，包括合作组织;第三是一定要有技术上的变化，提高整个农业生产率;第四是按市场规律市场发展;第五是产业链条的延伸。第六是不要急着改这个产业，一定要持续为一个产业久久为功;生产要素组合和连续变化，不是就某一个要素做变化。

　　在农地、经营性用地、宅基地和集体资产治理改革上，要进行全面成体系的改革，为整个乡村振兴提供制度基础。农地过于细碎化这套制度安排，就是只能解决吃饭农民。如果这件事不破，新农民就成长不起来。如果不从现在制度转向未来以经营权为主的制度安排，整个农业产业长不大的。用改革提供制度基础。经营型建设用地的改革方面，产业用地只要符合规划和用地管制就可以使用，对未来整个农村产业，包括农业产业制度演变提供制度空间。宅基地制度方面，无偿使用、按成员分配、不承认财产权、村庄分立等，是落后制度的体现。结果就是外面人进不去，里面人也不敢放。濮阳等做的激励资产的改革，产权改革是前提。