当前位置:首页 >> 综合

治理现代化呼唤政府治理理论创新

发稿时间:2017-07-06 12:50:14   来源:人民网   作者:丁元竹

  摘要:在由工业社会向信息社会转型的过程中,政府治理创新问题是一个需要及早提上议程研究的问题。政府治理理论的创新取决于对政府治理现代化的理解和认识。政府治理理论的现代化就是要对政府治理现代化进程及其问题进行诠释和分析,并期待对政府未来的建设提出预见性的学说,充分发挥理论穿透力和解释力的优势。

  在由工业社会向信息社会转型的过程中,政府治理创新问题是一个需要及早提上议程研究的问题,因为信息技术改变了经济社会发展的模式,带来了深刻的社会变革。

  2016年5月,习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中指出,“社会总是在发展的,新情况新问题总是层出不穷的,其中有一些可以凭老经验、用老办法来应对和解决,同时也有不少是老经验、老办法不能应对和解决的。”当前政府治理面临一些传统治理理论不能解释的问题。回顾历史,中国的宏观经济调控、基本公共服务,尤其是互联网在经济社会中的应用,催生了新的商业模式,推动了中国特色理论的建设,发展了中国学术的话语体系。

  改革的不断深入呼唤理论创新,在政府与市场、政府与社会、市场与社会的关系上的确需要有一个根本性的、适合中国国情的研究和理论上的全新解释。李克强总理在2017年3月15日答记者问时再一次承诺政府要“壮士断腕”和“自我革命”,展示了本届政府在政府改革问题上的坚定不移的决心。而为政府全面改革创新提供理论支撑是学术界的责任。

  一、政府治理理论现代化是国家治理现代化的基本要求

  (一)理解政府治理现代化

  政府治理理论的创新取决于对政府治理现代化的理解和认识。这里,把政府治理现代化定义为政府履行职责的能力不断提升、效率不断提高、成本不断降低和官员公共精神不断得到培育的过程;在这个过程中,政府的履职能力通过数据化、精准化适应现代经济社会发展的要求,满足人民群众的获得感;通过使用新技术、新型服务模式、新型治理模式满足人民群众日益多样化的发展需求,并获得全新的体验。与传统的政府治理不同,政府治理现代化利用互联网技术与居民、企业连接和媒合成一个双向互动模式,并使社会资源动员方式发生质的变化。Facebook创始人扎克伯格2017年2月发6000字长文,谈Facebook未来愿景和世界该有的样子时说:“随着我们从部落、城市到国家的巨大飞跃,我们总是需要建立社会基础设施,比如社区、媒体以及政府等,以支持我们茁壮成长,并进入下个层次。”在当代互联网已成为人们生活的重要组成部分,就像教育、医疗称为日常生活不可或缺的内容一样。

  在社会主义现代化总体布局中,经济建设的水平与质量有赖于政府与市场关系的明确界定和政府的宏观调控能力的提升;政治建设中,政府履职能力和效率极为关键;文化建设离不开政府的公共财政投入,而且政府本身就是一种文化,其公共精神和公务员的行为直接影响社会价值体系;社会建设,无论是完善公共服务体系,还是创新社会治理,都是政府的重要职能;环境保护必须有市场的参与。

  全面建成小康社会和建设社会主义现代化国家必须完善现代国家制度,提升国家治理能力和水平。在现代国家制度建设过程中,政府自身改革和建设十分重要。经济社会持续稳定发展离不开政府的改革创新。推进政府治理现代化是当前全面深化改革进程中一项重要的工作。这几年,各级政府的信息化水平不断提高,截止到2016年,全国政务微信公众号数量已经达到十多万个,各级政府的政务微信普及率在30%~60%之间,发展态势呈大范围、多层级趋势,且必将随着中央政府的统一部署和国家统一数据平台的建设得到快速发展。这些,都在呼唤政府治理理论的创新。

  (二)互联网的广泛运用推动政府变革

  提高政府机构工作效率、服务水平和履行职责的能力,解决个别官员不作为、乱作为和提升基层居民的获得感等问题,政府要学习和借鉴商业平台的成功经验,适应社会媒体化和媒体社会化这一新趋势,在互联网、大数据和云计算的基础上建立和完善政府组织与企业组织和社会组织、官员和居民的互动机制,探索建设网络政府、平台型政府和“政府-公众朋友圈”等新的组织形态,实现政府流程再造,提升政府服务和治理现代化水平,让处于互联网环境中的居民和企业在一种全新体验中享受基本公共服务和其他服务,让公务人员与人民群众在新型关系中享受全新体验。

  党中央、国务院高度重视互联网在资源配置中的作用,2017年,中办、国办印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(以下简称《意见》),其中要求,“整合分散设立的各类公共资源交易平台,立足公共服务职能定位,完善管理规则,优化市场环境,着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术,加快推进交易全过程电子化,实现交易全流程公开透明和信息共享。”[1] 这样的交易平台,一方面要求政府加强监管,另一方面又需要优化市场机制。《意见》提出的要求,既抓住了当代信息技术发展的趋势,也指出了当前我国信息技术发展进程中存在的问题的解决方向。按照中办、国办的要求,必须加速完善全国统一的市场体系,提高资源的配置效率,强化全国范围内的市场监管和基本公共服务配置,使政府的职能得到更加完美的履行,市场的效率不断提高,人民群众多样化、高水平的要求不断得到满足。政府治理理论的现代化就是要对政府治理现代化进程及其问题进行诠释和分析,并期待对政府未来的建设提出预见性的学说,充分发挥理论穿透力和解释力的优势。

  二、从新技术变革提出政府治理的新理论

  (一)互联网赋予公共服务外部性和政府治理理论以新的内涵

  1.外部性的新解释

  公共服务理论认为,提供公共服务是政府的基本责任和职能,因为公共物品具有外部性(如路灯、灯塔,任何人都是可以使用的)。这是公共服务理论的基本观点,也是政府基本公共服务体系建设和税收理论的基础。以往,人们利用这些理论成功地解释了公共物品的提供,为基本公共服务体系建设提供了理论支持。

  在互联网发展过程中,一些网络平台,诸如百度、谷歌尽管是私人公司创办的,但任何人都可以到网上免费搜索。拥有数亿用户的“微信”也是免费提供的,在中国它甚至成为人们交流的主要方式。由此要问,在这些领域,公共与私人公共服务的边界在哪里?谷歌、百度以及“微信”为什么可以具有外部性?当然,谷歌和百度赖以定位的GPS系统是由政府提供的,它最早由美国军方开发和军方自己使用,后来对民间开放。互联网最初也是美国军方内部的通信和计算系统,政府和军方的外部性溢出成就了谷歌的定位功能。“微信”中形成的社交群体,人们通常视之为社会组织形态。通过它,人们之间互换信息,提供服务,也呈现出了外部性。互联网的某些领域,政府、企业和社会的边界变得不是清晰了,而是模糊了。在这种模糊事实基础上,重新界定它们之间的职能和关系预示着公共服务理论将发生革命性的创新。

  “羊毛出在猪身上”是人们对谷歌、百度等平台外部性的一种解释,也就是,网络平台免费点击的最终付费者是相关公司,相关公司根据自己相关广告项目点击的次数付费。是修正传统的外部性理论还是重新界定外部性?这是一个重大的理论问题。百度搜索等是一种新的商业模式,也是一种新的公共服务的交易模式。现实中也曾发生这样的情况,个别网络公司为了提高自己的利润不惜暗设软件,实现自动点击,让广告客户付出巨额利润,对此,必须加强政府监管,加快建设全社会的信誉体系。互联网的出现不是削弱了政府职能,而是要在监管领域加强政府职能,加强全社会的责任意识和诚信意识。国家治理体系和治理能力现代化呼唤着政府治理理论现代化。

  2.基本公共服务的新内容

  利用现代技术推动社会变革与创新,公共服务的供给方式要更能适应居民的需求,有研究发现,近年来大学生村官深入基层,把自己掌握的互联网技术带到农村,带动了农村网络交易这一新的商业模式的发展,网络商业盘活农民生产的产品,带动了农民致富。这项研究说明,有村官的村庄电商出现概率高出无村官村庄7.6%。由此可以联想到20世纪80年代和90年代,小城镇的星罗棋布,带动了农村经济的发展,农民生产出来的产品,通过小城镇转销了出去,实现了农村经济的繁荣。互联网的出现,使农村发展、农民致富站在一个新的历史起点上,它甚至挑战传统的城镇体系,从另一个角度表明,把互联网作为一种基本公共服务和社会基础设施提供已经成为当代政府建设的重要内容之一,这将大大提升基本公共服务和公共服务的效率和效益,改变政府公共服务的供给方式,推动政府变革。从简单有限和单一的公共服务供给制度到复杂多元的公共服务供给制度将是公共服务供给理论的重大突破。

  3.从“售货机”式政府到平台型政府

  在我国,各地积极探索使用互联网来提升政府公共服务的效率和创新公共服务的供给方式。杭州市区域卫生信息平台既包括原先的信息平台,也将其他信息平台整合进来,还考虑了各级行政系统的特点,把各区的系统也整合进来,形成一个本系统的统一平台,同时把市民卡接口媒合进来,在技术和体制上实现了突破。

  国外的一些学者把政府治理比作一个自动售货机(vending machine):公众纳税(投币),政府提供公共服务(出货),若是公众得不到满意的服务,一些居民就会对此抱怨,甚至发起抗议——“摇晃自动售货机”,这或许就是人们称之为传统意义上的服务型政府。网络技术的出现把政府单向提供公共服务变成双向,甚至N向互动——集体合作和共同参与取代集体报怨。在自动售货模式中,一切服务清单是事先确定的——政府把有限的服务放进售货机,居民对服务选择也是有限的。传统的公共服务通常是居民在自己生活的社区内获得或得到提供的,平台型政府建设将改变这一供需模式。自2009年至今,政府已经投入数万亿人民币于医疗卫生体制改革,这也是纳税人投入的货币,但是人民群众依然得不到满意的医疗卫生服务,这其中的原因很多,也很复杂,其中包括医疗资源配置不合理等,不可忽视的是,技术因素在一定意义上影响了医疗卫生体制的改革。眼下很多医疗机构内部的信息系统建设得非常全面、系统、精确,但各个医院、各个部门、各个地区之间的信息是封闭的,形成了各自的信息孤岛,医疗资源不能最佳地得到配置和使用。“在一定程度上,政府是自愿协作的一种形式,是人们选择的用来实现某些目标的一种途径;之所以选择政府,是因为他们认为政府是实现那些目标最有效的途径。”[2]平台型政府就是要推动这些部门和机构之间的协同发展。随着经济社会环境的变化,绝大多数社会中的政府都会发生相应的变化。

  互联网改变了基本公共服务的内容以及政府提供公共服务的模式,这是社会发展的必然结果。社会是人类创造出来的,互联网也是人类创造出来的。只要愿意,人们完全可以按照自己的意愿和协作的原则在互联网、在线数据和计算的基础上组织政府公共服务和社会治理以及其他活动,去建设一个在更大程度上满足人们需求的社会,一个使政府更有效率的社会,在这样的社会中,政府更容易去实现治理现代化目标。

  (二)国家能力数据化和市场机制优化

  1.数字成为国家能力

  国家治理能力受制于政府的履职能力和工作效率,而政府的履职效率在当代取决于它对技术的使用能力和水平。推进国家治理体系和治理能力现代化只有借助于新技术,满足新技术环境下的社会需求方能实现。政府适应经济社会变革的能力,是国家能力的重要体现。“灵活行动的能力,即介入、撤出、改革或放弃,是国家能力的核心。”[3] 如何使政府更加灵活?就是要它能够适时介入、撤出、改革和放弃,要实现这些目标,必须建立灵敏的互动和反馈系统。将互联网、在线数据和云计算引入国家决策和政策执行,对政府介入公共服务和社会治理非常重要。互联网、在线数据和计算是重要的权力源,“当国家与其他独立的权力源协同运转时,理性行动的国家能力会被增强而不是削弱。”[4]国家制度与互联网技术的有机结合将大大提升国家能力。

  目前,在互联网平台整个决策过程中,有关互联网平台信息,平台与政府决策部门之间的信息是不对称的,政府并不掌握有关信息,这大大影响了决策水平。在问题没有搞清楚之前,决策科学化是谈不上的。美国哲学家约翰?杜威曾经说过,把问题解释清楚,就如同问题解决了一半。政府决策部门目前主要还是通过座谈会、实地考察和基于媒体数据以及各种专家评论等方式来分析问题,缺乏即时认知,也缺乏大数据分析。通常,这样的决策难以达到精准目标。

  2.数字使市场供需关系精确化和提升资源匹配效率

  互联网在经济领域的运用正在推动市场运行方式发生变化,也就是我们通常所说的新商业模式,分享经济就是一个重要的例证。在没有滴滴出行之前,人们搭乘出租车的方式是到大街上扬招,通常的情况是,立马搭上车或者需要等待,很多情况下都是不可预测的,滴滴出行平台通过自己的精算系统可以告知乘客附近车辆的情况,并帮助寻找到合适的车辆,出行平台是个人感知能力的延伸。大数据使供求关系朝着精细化方向迈进,使资源配置更加精准。推动经济健康发展,保障和改善民生是现代国家的基本职责和基本能力。现代国家如何推动经济发展和保障改善民生?尤其是在新技术环境下,保障和改善民生需要引进新技术。一方面,供给方拥有自己的计算平台,另一方面,社会成员越来越依赖自己的APP。新技术的应用必须建立自己的社会基础设施基础。

  通常,企业往往会在政府之前选择和使用有用的技术,包括决策技术,企业创新是整个社会创新的引擎。这个时代少了数据,就没法决策,尤其涉及以数据为基础的互联网各类商业模式,没有精确的数据,就难以决策。从这个意义上说,个体人类的认知能力已经不是亚当?斯密思考市场机制时潜意识里的那种个体的认知能力。由于互联网,亚当?斯密所谓的“看不见的手”,现在或隐或现,比以前更加清晰了。在这个过程中,市场机制的设计就自觉不自觉地得到了优化,比以前更有自觉性,为国家治理能力提升提供了技术支撑。

  3.数字提升了政府购买公共服务过程中的匹配能力

  平台化将推进政府购买公共服务体制机制创新。如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点,政府购买公共服务这一命题还需要进一步深化。举个例子,加快推进政府机构改革和转变政府职能,把该下放给市场的权力下放给市场,把该下放给社会的下放给社会,把该下放给地方政府的下放给地方政府。实际情况却不是这样,例如,下放给市场,首先,现实的市场都不是理论意义的市场,它存在很多缺陷甚至失灵的方面,政府下放给市场权力后,如何确保绩效?这就涉及政府如何监督和评估。一般说来,“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么,从哪里买,或者买到的是什么。”[5]权力下放给市场,政府减少了提供服务的专业压力,却增加了监管和评估的压力,两者的专业化要求虽不一样,但是工作量可能不相上下,政府投入的资金也不相上下,甚至可能监督评估比提供服务的压力和工作量更大。还有,现实中社会组织也不是纯粹意义上的社会组织,人们经常讲到的志愿性、非营利性等,事实上,一旦进入市场和社会领域运作,社会组织,“在出现极坏的情况,商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨”。[6]现实中,这类情况已经屡见不鲜,社会舆论多多,从9?11之后的美国红十字会,到最近几年间的中国红十字会,都曾绯闻缠身,莫不如此。这些,都需要在政府购买公共服务中深入研究。

  政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂,主要表现在利益冲突和监控管理,“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病。”[7]对政府购买公共服务过于简单理解和设计,可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。在这个问题上,不仅要研究发达国家成功的经验,也要研究它们在实践过程中碰到的问题,尤其是挑战,要吸取它们的教训。尤其是,要考虑中国当下的围绕着维护和实现公共利益来探索完善政府购买公共服务的体制机制,以及加快政府自身改革和建设,这些是不可逾越的环节。

  互联网技术的广泛应用改变了社会结构、社会发展模式、社会价值观念,政府公共服务和社会治理模式也必然发生变革。例如,大学生村官进入农村,促进了农村网络商业,农村网络商业的发展,带动了农民的家庭创业创新,激发了农村的发展活力,增加了农民的收入,改变了农村的社会结构和经济发展方式,使政府推动公共服务供给的水平大大提高。按照《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》的要求,要“依托移动互联网加强电子政务建设,完善国家电子政务顶层设计,加快推进‘互联网+政务服务’。在保障数据安全和个人隐私的前提下,推动公共信息资源开放利用,优先推进民生保障服务领域政府数据集向社会开放。加快实施信息惠民工程,构建一体化在线服务平台,分级分类推进新型智慧城市建设,促进移动互联网与公共服务深度融合,重点推动基于移动互联网的交通、旅游、教育、医疗、就业、社保、养老、公安、司法等便民服务,依托移动互联网广泛覆盖和精准定位等优势加快向街道、社区、农村等延伸,促进基本公共服务均等化。推动各级党政机关积极运用移动新媒体发布政务信息,提高信息公开、公共服务和社会治理水平。”[8]党中央、国务院对政府改革和创新提出了新的具体的要求,及早认识这一发展战略的意义,并开展相关研究,提出相应的创新和改革路径,是当前政府治理理论创新的一项重要任务。

  (三)平台化社会治理形成多元到N元互动机制

  1.从多元治理到N元治理

  社会治理经历了一个认识上不断深化的过程,从单一治理到多元治理是一个历史性飞跃,在互联网基础上的N元治理更是一个历史性飞跃。原来意义上的多元互动显示的是政府、市场和社会组织之间的互动,互联网和在线互动的“朋友圈”使成百上千的人可以同时互动,突破了传统意义上的社会互动。一般人们说的多元互动也不过是在街头、会议上的议题讨论,而且这种互动通常需要一定时间的准备,但是,借助互联网平台,人们可以即时互动和N元互动,这是一种虚拟现实中的互动。在进一步使用新科技的基础上,这种虚拟互动会进一步现实化,成为虚拟现实。

  20世纪90年代,曼纽尔?卡斯特预见到了网络社会的兴起及其对未来世界的影响,他当时写道,“新信息技术正在以全球的工具性网络整合世界。以电脑为中介的沟通,产生了庞大多样的虚拟群体。”[9]他预见到了“虚拟社会”的出现,这是一个社会学长期视之与社会组织、社区不一样的新的社会形态,在我国学界和政策制定部门也都将其称为“虚拟社会”。随着“微博”、“微信”等通信、传播和沟通工具的出现,人们不再简单地将网络社会视为虚拟社会,就像人们在慢慢改变对网络平台的非实体性看法一样,也在改变着对由网络形成的社会组织形态的看法。曼纽尔?卡斯还写道,“网络建构了我们社会的新社会形态,而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。”[10]他在这里讲的“权力”就是指治理机制。未来“网络政府”的出现也不是没有可能,在社交网络基础上的政府也需要建立自己的“朋友圈”来创新治理模式和服务供给方式。政府将主动公开信息和市场社会分享信息,激发企业和居民的积极参与,努力建设“开放和分享型政府”。“开放和分享型政府”将大大推动政府市场和社会之间关系的变革与创新,最终引导社会活力的迸发。

  2.没有“一致同意”的共识

  多元互动的机理之一是,各类群体之间达成共识,也就是社会治理主体,诸如政府、市场和社会需要通过参与方式在具体的社会事务、社会问题、社会矛盾和社会冲突等问题上达成一致。这包括,意见和看法的一致。平台互动理论挑战了传统意义上的社会学的互动理论。随着平台化趋势,互联网时代不太可能产生这样的“共识”,即“人人都满意”、“人人都同意”,因为这是一个主体多元的时代。从本质上,“共识”没有“一致同意”的内涵,共识并不意味着“人人都满意”和“人人都同意”,也不是指全体社会成员都必须同意,而是指各个利益相关者共同达成对国家、公司、员工和消费者都最大便利化的决策,并围绕着这样一个决策共同努力。在利益多元化和社会信息化时代,必须以一种开放的心态看待“共识”问题。互联网将大大提升政府、市场和社会之间的协同效率,各级政府及其领导干部对此必须有深刻认识和长远的预见性,并积极拥抱互联网。

  三、结论与讨论

  有关理论引入国内已经多年,遇到了中国社会和政府的剧烈变革,在这个变革过程中,这些理论的本土化和提升,就是构建中国特色理论和中国理论国际话语权的过程。现行政府治理理论是建立在公共管理理论、宏观调控理论、公共服务理论、国家能力理论以及社会管理等理论的基础上的,并在工业化的进程中发挥了重要作用。必须看到,这些理论几乎都是工业革命时代的产物。互联网技术的应用带来的经济平台化、商业模式数据化、社会媒体化和媒体社会化,对政府治理和政府流程提出了新要求,也触动了现行的政府治理理论。实现经济结构的升级和社会的转型,必须升级政府治理理论。

  (作者:丁元竹,国家行政学院社会与文化教研部副主任,研究员,博士研究生导师)