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李铁:正确处理城镇化发展过程中的关系

发稿时间:2012-09-25 00:00:00  

  当前,国际金融危机的负面影响日益加深,碳排放、气候变化等国际制约因素的约束日益增多。如何拉动内需,寻找支撑我国经济增长的持久性动力,积极稳妥地推进城镇化发展已经引起了各方面的关注。

  一、城镇化发展在国民经济发展中的重要地位和作用

  推进我国的城镇化发展,就是要在深刻把握现阶段我国发展中面临的新矛盾、新问题的基础上,按照科学发展观和以人为本的指导思想,正确理解城镇化发展就是要逐步地促进农村人口向城镇集中,加大城镇人口在全国总人口中的比重。

  促进农村人口向城镇转移,可以从根本上解决“三农”问题。“减少农民,才能富裕农民”。农村人口进城,可以解决农村人均占有耕地资源过少的矛盾,增加农村人均占有资源,逐步实现农业的适度规模经营,提高农业的现代化水平,增加农民收入。农村人口进城,可以增加城镇人口总量,增加农产品的商品需求,有利于调整农业结构,加快农业的现代化进程。

  促进农村人口向城镇转移,在当前的国际经济贸易不利的形势下,有利于拉动内需。大批在城镇流动就业的农村人口,如果能够在城镇定居落户,把长期消费行为转向城市,可带动住房消费,进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费,构成我国21世纪长期的国内消费需求。

  促进农村人口向城镇转移,可以优化产业结构。通过人口的高度集聚,创造服务业的就业需求,增加服务业就业比重,扩大服务业就业人口。城镇化发展推动人口集聚,带动服务业发展,改变目前大多数城镇发展过程中工业一家独大的局面。

  促进农村人口向城镇转移,有利于提高我国城镇的竞争力。农村劳动力进入城镇,弥补了城镇劳动力资源的不足,改善了城镇人口的年龄结构。外来农民工为城镇注入了新鲜活力和血液,并以较低的劳动成本和管理成本,提高了我国城镇产业发展在国际上的竞争能力。

  促进农村人口向城镇转移,有利于合理配置城乡资源。农村人口进入城镇,使城镇基础设施资源得到充分和有效的利用,缓解了前些年土地城镇化快于人口城镇化造成的城镇空间资源浪费现象。农村人口进入城镇,也可以改变城乡人口的空间分布,缩小城乡差距。

  二、我国城镇化的主体是进城就业的农民工

  我国城镇化的主体是在城镇长期务工就业的外来农民工。大批农村人口进入城镇以流动就业和在城镇暂居的形式为主,这是我国城镇化进程区别于其他国家的一个鲜明的特点。如何判断农民工在城镇中的地位和作用,需要我们从历史发展的角度重新给予评价。

  农民工是我国产业工人的重要组成部分,是我国工人阶级的主体。据第五次人口普查资料显示,农民工在第二产业从业人员中占58%,在第三产业从业人员中占52%。近年来,从事制造业和建筑业的农民工进一步增加,据国家统计局数据,2011年在加工制造业、建筑业就业的农民工达9108万、4478万,分别比2008年增长8.8%、44.2%,远快于同期我国非农就业整体增长速度。农民工占全国非农就业比重也迅速提高,2011年我国农民工总量达到2.53亿,占非农就业总量的50.7%,首次超过一半。以上数据表明,我国的农民工已经在从事非农产业的产业大军中占有半壁江山,他们在产业工人和工人阶级中占有重要地位,这是改革开放三十年来的基本事实。

  举家迁徙进城就业的农民工已经成为城镇的新型居民。我国现有1.59亿农民工,其中20%已经举家在城镇长期定居。这些举家迁徙的农民工长期在城镇从事服务业或在工厂打工,逐渐融入了城镇的社区生活,成为城镇居民不可或缺的重要组成部分。他们的就业与城镇生产生活密切相关,家庭生活和社区生活也开始与城市居民的社区融为一体。政府的各项管理和服务,也在逐步渗透到这些新型居民居住的社区,这些举家迁徙的农民工实际上已经成为城镇的新型居民,但现在还缺少一个户籍身份的认定。

  农民工的第二代子女也代表着城镇的未来。我国在城镇务工就业的农民工,其中一部分已经是在城镇出生、长大。他们从出生开始就一直面对城镇的生活,在城镇享受公共教育。他们学到的知识和经历,与城镇密切相关。而农村、农业和农民对他们来说却是陌生的世界。从城镇未来的青少年群体组成来看,农民工子女是其中一员,也代表着城镇未来的一代。正确认识第二代农民工子女,并从现实出发解决他们的深度教育和就业安排,应该成为城镇管理者义不容辞的重要责任。

  三、正确处理城镇化政策中的几个关系

  胡锦涛总书记指出,我国人口多、底子薄,发展很不平衡,推进城镇化的同时面对着实现经济增长、社会发展和解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多问题和矛盾。这要求我们必须深入贯彻落实科学发展观,坚持走中国特色的城镇化道路。

  正确处理我国城镇发展和农村人口转移的关系。近些年,我国城镇发展速度较快,但我国城镇发展和建设速度与农村人口向城镇转移的速度还远不适应。一些城镇在发展中,过多地关注基础设施建设和原城镇居民条件改善,对进城务工农民的公共服务水平不高。特别是在接纳外来人口的政策安排和落户问题上,认识还有很大差距。要从现在开始,把进城务工农民的公共服务和完善管理等问题,列入政府工作的议事日程,着手分期分批地解决农村人口转移问题。要在研究城镇化发展政策上,使城镇发展和农民工转移趋于同步,真正体现“以人为本”的精神。

  正确处理城镇化发展用地和耕地保护的关系。虽然我国实施了最为严厉的耕地保护政策,但土地城市化要远快于人口城镇化。未来城镇化发展和农村人口向城镇迁徙的实现,要求为新增进城人口提供就业和居住用地,这可能会引发冲击耕地保护政策,或全国性大面积占用耕地问题的担心。从目前来看,进城务工农民工已经消化在各级城镇建设用地的空间范围内,举家迁徙农民工家庭也集中或者分散居住在城镇中,或者居住在城乡结合部集体建设用地上的出租屋,并没有引发新占耕地问题。通过推进城镇郊区和城乡结合部的集体建设用地改革,可以改善农民工居住条件,发挥集体建设用地对容纳农民工进城定居的作用,缓解耕地保护压力。

  正确处理城镇化进程中大、中、小城市和小城镇发展的关系。相比小城市和小城镇,大中城市吸纳就业能力强,聚集效益高。但是基础设施建设水平高,居民生活成本高和公共管理的服务成本高。小城市和小城镇吸引就业能力和聚集效益低于大中城市,但是进入门槛较低,居民生活成本和就业成本较低。我国城镇化发展要充分尊重我国的国情,充分考虑城镇化进程中就业和转移成本的不同特点。要继续发挥大中城市在吸纳就业方面的作用,也要发挥大中城市城乡结合部的小城镇以及中西部地区小城镇居住成本低的优势。通过合理引导,遵循市场规律,促进人口流向各类城镇就业和定居。特别要发挥小城市和小城镇的低成本优势,加大人口转移的力度。

  正确处理城镇化进程中政府职能和市场功能的关系。推进城镇化进程是中央政府提出的战略目标,也是打破多年来城乡二元结构,促进城乡统筹发展的政府责任。各级政府要根据不同地区的发展水平、特点,因地制宜制定引导政策。政府要做好城镇的基础设施建设,解决给排水、电力、通讯、交通设施和环境问题。在解决农村人口进城就业和定居等问题的过程中,要更好地发挥市场的作用。各级政府应积极探索农村集体建设用地和农民自建房解决农民工居住问题的方式,政府要不断完善管理和服务,保障基础设施供给,加强公共安全管理,实现进城农民工低成本居住。探索发挥有条件市场主体在解决农民工进城居住方面的主动作用,缓解政府资金和土地供给的压力。

  正确处理城镇化进程中规划引导和低成本转移的关系。科学规划就是要在认识我国现实国情和把握城镇化发展规律的基础上,有序稳定地实施公共资源投入,防止资源浪费。特别是要避免其他发展中国家在城镇化进程中出现的“贫民窟”现象在我国被复制。规划要注意到我国低收入的农村人口进入城镇落户,无法承受高成本设施的国情;要防止城镇发展中过多地注重形象、政绩工程,防止超标准修建不切实际的大马路、大广场、大公园和政府办公区的倾向;要防止盲目建设,抬高城市门槛,拉大城乡差距,限制农民进城。科学规划引导城镇化进程,就是要针对农村人口低成本向城镇转移的特点,根据我国现实的城镇农民工居住区的分布状况,允许城乡结合部的农民工居住区以较低水平的基础设施条件,匹配廉价的农民工出租屋,并相应地规划配套的适用的公共基础设施标准。使这些接纳农民工集中居住的区域逐步向功能完善的现代城市覆盖区过渡。

  正确处理我国城镇化进程中因地制宜制定发展和改革的政策关系。我国城镇化进程各地发展十分不平衡,要根据各地区的实际情况,处理好发展和改革的政策关系。在经济发展速度快、人口吸纳能力强的镇,要重点解决机构设置和人员编制等问题,解决新增人口带来的政府公共服务能力不足问题,理顺各级城镇政府事权和财权的划分。在大城市城乡结合部要改革规划理念,允许城镇公共基础设施向农民工集中居住的农村集体建设用地延伸。而在中西部地区的城市和重点小城镇,要通过各级政府的政策及项目支持,解决农民工返乡进城创业的城镇用地和基础设施改善问题。城镇化的发展和改革,是一个十分复杂的系统工程,要研究综合配套的改革措施。特别是在改革户籍管理制度,完善公共服务均等化,改革集体建设用地制度,改革城镇的公共管理体制等方面,还要进行十分深入的探索,才能确保城镇化政策有效稳妥地推进和实施。

  正确处理城镇化政策制定的近期和长远的关系。当前推进城镇化的时机和条件已经相对成熟。从现在开始,及早制定政策,扎实推进农村人口稳步有序地向城镇转移,解决他们在城镇落户问题,十分必要。也要充分认识到城镇化进程是一个长期战略目标,切不可操之过急。从近期看,应该先从试点开始,从有条件长期融入城镇社区的农民工群体开始,从比较成熟的地区分期分批解决,逐步解决公共服务均等化和户籍改革问题。要有计划有步骤地逐步缩小城镇居民和农民工的公共服务差距,一旦公共服务差距缩小到基本均等的目标,户籍制度改革就会水到渠成。要从现在开始,勇于探索,假以时日,长期积累的社会矛盾会逐步减弱,城镇化发展的长期目标会全面实现。