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郭树清:如何统筹城乡发展

发稿时间:2012-01-10 00:00:00  

  国家“十二五”规划纲要提出,要努力促进公共资源在城乡之间的均衡配置,努力推动生产要素在城乡之间的自由流动。这非常重要。

  中国在过去30余年改革开放过程中,取得了巨大经济社会进步,为国内外所公认。但是也要看到,虽然长期以来政府对农业和农村问题高度重视,近些年来社会各界对农民和外来务工人员十分关心,但城乡差别还是非常大。目前中国地区之间的差别已经开始出现了缩小的势头,但是城乡差距还没有出现拐点。转变经济增长方式的重点和难点就是消除城乡二元结构。

  农村和农民严重落后于城市和市民,是影响公平和正义的主要因素,是影响人口质量和社会发展的主要因素,也是影响国民经济长期可持续增长的主要因素。在其他发展中国家,城乡差别大,主要原因是缺钱、缺资源,但在中国好像不是这么回事。

  中国是世界上储蓄率最高的国家,储蓄绝对额也数一数二,因此资金短缺和资源要素短缺不是主要瓶颈。关键是资源的配置严重不均衡。需要研究如何从体制和机制上解决农业、农村一直处于被动或弱势地位的问题,即如何实现生产要素在城乡之间的双向自由流动。从市场的角度看,这个问题的实质在于,如何改善城乡之间生产要素的交换关系。

  五大不合理

  目前城乡之间生产要素的格局极不合理,突出表现为以下几个方面:

  一是农村地区的生产要素、劳动力、资金、土地,继续维持流向城镇的趋势。当然反向流动也在增加,但不成比例,没有改变城乡之间生产要素流动的基本格局,仍然是农村向城市单向净流出。

  二是来自农村地区的生产要素,往往被贴上一个特殊的身份标志,例如农民工、农村建设用地,与城里的生产要素区分开来。其交换关系是不平等的。例如,农村建设用地的价格,一般是城镇土地价格的三分之一;同样的贷款,在农村一般是高利息,在城市是基准利率,或打折利率,正常情况下,农村贷款的利息可能是城市贷款的两三倍。价格水平反映出来的城乡要素交易,是不公平、不平等的。

  三是在城镇定居的农村居民,在没有取得城市市民身份之前,其经济和心理上承受着双重压力:一方面不能享受市民的工资、就业条件,以及教育、社保、住房等等福利;另一方面,要省吃俭用,供养在农村的配偶、子女和父母。他们挣的钱,主要用于回家盖房子。由于城市化的进程不可逆,绝大部分建在农村的房子将来注定要闲置。按照国际上统一的国民经济核算办法,房子要算到农民的消费中。而由于有折旧、有利息,因为有资金成本,也需要维护费,这样算下来,其实他付出的费用是极高的。可悲的是,他对此并没有意识,而且他根本没有实际享用这个住房。这显然是极其不合理的。

  四是从城镇流向农村的生产要素,由于面临一些风险,因而不会积极、主动地流向农村,其成本和价格都比较高。最主要的不确定的外部环境因素是农村土地集体所有制,土地为集体经济组织所有。而所谓的集体,在现实生活中往往就是村委会。农村土地承包、流转等是村委会说了算,事实上是村委会干部说了算。这些干部很可能调整变化。土地使用权的有效期限比较短,各地不一样,目前平均只有十来年,如果超出这个期限来签署合同,那就会产生极大的违约风险,因为它不受法律保护。

  五是城乡生产要素双向流动,无论是显性成本还是隐性成本都是高昂的。在许多省市,实际成本甚至高过了跨国流动。资金和人才流向港澳及东南亚有时十分便利,这个事实很好地解释了为什么涉外经济的发展在大部分地方超过了城市对农村的投资。这种高交易成本,无疑降低了整个经济的效率,减少了全社会的福利。

  “十二五”规划已经明确提出,“加快消除城乡协调发展的体制性障碍,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动”;也提出要“调整优化城乡用地的结构和布局,逐步建立城乡统一的建设用地市场”,“加快建立城乡统一人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业制度”等。这些重要观点,是我们下一步改革的指导方针。

  应放开城市居民进入农村

  方针很明确,为什么落实起来有困难?主要是体制方面还有很多障碍。很多政府部门和相关研究部门,包括经济学家,在一些问题的认识上还不一致,一些基本的事实判断和价值判断还不统一。在此我做一个简单的梳理:

  将来从事农业生产的人是什么人?应该说,在可以预见的将来,从事农业生产的经营主体、经营单位,主要是现在的农民。这是由技术、社会、文化、心理等诸多因素决定的。但是,从其他国家地区的经验来看,确实有一部分城市就业人员能够掌握科学的、先进的农业知识和经验,而且愿意全职或者半职从事农业生产。所谓先进农业生产方式大部分实际上来自城市。在美国、欧洲,这样的情况很普遍。投资巨人沃伦·巴菲特的儿子就种地,而且种得很好。城里人掌握先进的农业技术,再去从事农业生产,整个农业现代化的步伐无疑会大大加快。

  将来居住在农村的人口多数不会是农业人口。在工业化、城市化完全完成之后,可能还会有20%-30%的人口住在农村,但绝大多数不再从事农业生产。在很多发达国家,居住在农村的人,有80%并不从事农业生产。很多城里人,包括特别优秀的人才,教授、作家、律师、医生、飞行员、投资银行家,都住在农村,愿意在农村安家或者是购置第二居所。这是所有工业化国家的基本情况。美国、欧洲,甚至日本都是这样。否则城乡差别不可能缩小,更谈不上消失。

  在欧美工业化进程中,农村地区最贫困的人群流向城市,较为富裕的人群往往留在农村。早期的工业化时期,贵族在农村还有城堡;后来赚了钱的资本家,也在农村建房子。这和前面说的农民工回乡建房子正好相反。这才能促成城乡间密切的经济文化交流。由于城市居民可以自由迁往农村和小城镇,所以大中城市的房价没有涨到那么离谱的水平。

  与此形成鲜明的对照,中国有三个非常令人担忧的现象:农村中愿意从事农业生产的人越来越少。青年人都到城里了,只有极个别的人愿意和能够返回农村从事农业;城市房价越来越高,几年的时间翻了好几番;食品安全问题严峻,解决起来特别困难,到处都是千家万户的小农经济。

  在绝大多数发达国家,土地用途要服从于政府严格的管制和规划,农业接受较高补贴和优惠,环保和文化标准越来越严格。但是,土地的所有权和使用权是可以自由交易的。有些国家,例如德国,虽然高度重视粮食安全,不计成本地补贴农业,但是农田可以出售给外国居民,土地所有权与护照签证不挂钩。

  中国实行土地公有,但是法律上并不限制使用权的转让。问题在于,由于存在着种种不利因素,农村土地使用权的流转比率平均只有20%左右,而且期限很短,这就大大降低了生产效率。

  其实,简单地控制流动、禁止流动,并不能达到节约用地、集约用地的目的。过去20多年,农村人口减少了很多,有三亿多人进城,但是农村建设用地的数量并没有减少,相反是增加的。用地制度决定了宅基地是个软约束。其他建设用地,包括曾经的乡镇企业用地,大多也没有复垦为农地。这是一种巨大的资源浪费。

  如果我们不放开城市居民进入农村,许多农村会永久消失。南方许多农村房屋常年闲置,北方已经出现了大量的空心村。2005年建设部的数字称一年完全消失的村庄有七万多个。

  没有城市居民进入农业、农村,保留的农村由农民自己实施新农村建设,从生产技术到生活文明提高的速度就会非常缓慢。许多省区包括北京远郊区,有许多兵营式的“新农村”建筑,既不美观又不方便,更谈不上舒适。

  事实上,由于利益吸引,城乡之间的要素流动日益增长,有很多不完全合法的情况。由于多数地方没有为这种流动开正门,没有很好的规划,旁门左道甚为流行。全国城市的“小产权”房屋平均占到30%左右,有的城市“小产权”甚至占到40%左右。不断地建,不断地拆。损失相当大。

  确权、赋权与权利的流转

  促进生产要素在城乡之间的双向有序流动迫在眉睫,可能需要采取如下措施:

  ——必须深化土地制度改革。先从政策上、然后再从法律上,明确农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权。其实,2008年十七届三中全会决定里已经确定了这个提法,即农民拥有长久使用权。但是落实到实际中,还有很大的距离,比较发达的地区落实更难。2011年上半年我在成都地区调研的时候,发现真正能够落实承包地长久不变使用权的农户只有8%。而且,如果给了农民长久的土地使用权,就应该允许其流转。如果没有长久的使用权,那就意味着可以随时改变,同时又是基层干部说了算,就没有人敢接这个土地,不确定性非常高。

  所谓的长久使用权,我的理解是,除了重大的自然灾害和不可预测、不可抗拒的变化,就是拥有永久的使用权。这样的使用权,可以通过自愿、平等、有偿转让,使其他投资者可以比较放心地进行投入。

  ——清理农村的集体建设用地。确有必要保留的建设用地,应明确为全村居民和全组居民共同所有,其余的应该复垦为农田,以公正公平的方式将使用权分配给同村农民或出资整理的外来投资者,从事农业生产。

  ——由县级和县以上政府,统一制定城乡发展和建设规划,实行最严格的土地用途管制。在农用土地上建的房屋,必须有面积、高度、样式等方面的明确限制,落实国土、环保、农业、建设等部门的责任,负责官员个人要负完全责任。

  ——加快建设覆盖城乡所有人的基本社会保险体系。今年新农保有望扩大到覆盖60%的人口,60岁以上的人每个月给55元。明年可以覆盖全社会。这个水平仍然很低,应该加快步伐。

  ——为解决社保基金积累不足和土地利用效率过低的问题,要有计划、有步骤地推行增减挂钩和占补平衡,规范建设用地指标交易。在很多地方已经做了这个试点。现在大家比较担心的是,会不会以次顶好?增差的、减好的?这样的问题,应该实行严格的等级评估来调整,必要的时候实行占一补二、占一补三,甚至占一补五。相关管理部门一起参与,责任人员个人签字画押,终身负责,所有过程向社会公开。

  ——在符合国家规划和计划的前提下,农村土地可转变为城镇建设性用地,采取市场交易方式确定价格。同时明确,土地出让收入中必须有一定比例上交社保基金(部分用于当地农民,部分用于全体农民)。大家都知道,同样是农民,在大城市近郊区农民的土地和边远地区的土地价格差距极大。国家无论是征收所得税,还是征社保基金,都是合理的。

  ——为获取较大的级差地租,同时避免可能的失控和混乱,应该调整优化用地结构和布局。增减挂钩、占补平衡,一般限定在市的范围,不要超出市的范围,更不要跨省。

  ——基本社会保险体系建立之后,还应将所有农村居民纳入住房保障体系。不把农民纳入住房保障体系,房地产就不能用于抵押,农村的金融服务很难达到城市的水平。

  ——实施土地自由流转,可以分步实施。先从边远省份、人口稀少的欠发达地区实施;其次对于山区、荒坡地带实行更加优惠、自由的政策;对于平原农村、城市远郊这些地区,尤其对城市近郊,要实行更严格的规划制度。在考虑到合理的组团和功能分区的前提下,依照集约和节约的原则,开放农村土地交易市场。

  ——改进各级政府对农村地区招商引资的指导和统领,提高工作精细化水平。大家担心的就是城里的资金进去后,不是从事农业生产,而是占地后去搞房地产。政府可以有针对性地采取相关措施。

  ——矿产开发要保护土地,注重环保。兼顾地方、农民和牧民的利益。对于矿产开采者,要责令其恢复生态、消除灾害。应该建立起由政府、民众,包括媒体各方参与的定期的评估机制,监督检查落实情况。

  ——加大力度实施《劳动法》和《劳动合同法》,同时对个体私营微小企业实行灵活的变通办法或豁免制度。提高各种不同的社会保障制度之间的转移接续能力,形成城乡平等就业、全国市场统一的格局。鼓励创新创业,农村地区应当有更优惠的政策。

  ——建设全国统一的社保体系。就是说要改变目前以省为单位,甚至是以市以县为单位进行统筹互济这种局面。要正视社会保障历史积累不足,代际之间存在缺口的问题,增加财政资源和国有资产划拨。

  ——深化行政管理体制改革,加快社会管理体制创新,以民主促进民生,以民生推动民主,形成良性循环。

  ——在推动生产要素自由流动过程中,必须把保护生态、保护历史文化遗产放在特别突出的位置上。对于古民居、古村落、生态比较脆弱的地区,都实施相应的保护。