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农村宅基地制度改革研究

发稿时间:2018-10-30 13:23:46   来源:《理论探索》2018年第4期   作者:贺达水 高强

  宅基地一般是指集体所有的、福利分配给农户盖房使用的建设用地。宅基地制度是我国现行农村土地制度的基础, 也是社会主义土地公有制的重要体现。多年来, 宅基地制度不断调整完善, 已形成一套具有中国特色的制度体系, 有效保障了农民“居者有其屋”, 对于农村社会稳定起到了重要作用。随着工业化、城镇化进程不断深入, 宅基地制度也暴露出一系列问题。宅基地产权制度在政策、法律与现实之间的冲突逐步加剧, 现有的宅基地管理模式也越来越难以为继, 宅基地制度改革呼之欲出。从2015年开始, 中央加紧部署宅基地制度改革, 先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。2018年中央一号文件再度聚焦宅基地制度, 标志着进入“三权分置”改革新时代。站在新的起点上, 把握我国宅基地制度的现状、特征, 归纳试点探索的突破与制约条件, 对于深入推进宅基地制度改革具有重要意义。

  一、农村宅基地制度演变及其特点

  (一) 农村宅基地制度的形成。

  新中国成立以来, 农村宅基地制度经历了从农民私有到集体所有、农民使用的变化。1954年新中国第一部《宪法》明确提出:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”以及“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料等的所有权”。宅基地作为农民私有土地的一部分, 受到平等、合法保护。1962年, 中共八届十中全会出台《农村人民公社工作条例》, 明确规定社员的宅基地属于集体所有, 一律不准出租和买卖。同时规定:“社员的房屋永远归社员所有”“社员有买卖或者租赁房屋的权利”等内容。1963年中央出台《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》, 第一次明确了宅基地所有权与使用权的分离和宅基地的申请与无偿取得方式。

  改革开放以后, 国家开始加强宅基地管理工作, 相继出台了一系列加强农村宅基地管理法律和指导文件, 形成了比较明晰的管理办法, 基本形成“一户一宅、福利分配、无偿回收、限制流转、禁止抵押、严禁开发”的宅基地管理制度[1]2 。从法律层面看, 1982年《宪法》和l986年、1988年、1998年的《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”“出卖、出租住房后再申请宅基地的, 不予批准”。2007年《物权法》颁布后, 宅基地权利的制度安排形成体系。此后, 国家在继续严格宅基地管理的同时, 开始不断完善宅基地的权利结构。例如, 2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权。”2014年的中央一号文件在保障农户宅基地用益物权的基础上进一步对农村宅基地分配政策进行了说明。2014年12月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 标志着农村宅基地正式进入试点阶段。该《意见》也对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地提出了具体说明。2015年中央一号文件提出对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施, 强调对农民住房保障的新机制进行深入探索[2]55-60。

  2015年2月27日, 全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县开展“三块地”改革试点, 其中云南大理等15个地区承担宅基地改革试点。随着土地确权工作的不断推进, 2016年中央一号文件在农村土地承包经营权确权登记的基础上, 提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。与此同时, 农村土地制度改革逐步进入统筹阶段, 改革试点开始联动部署。2017年中央一号文件强调总结农村宅基地制度改革试点经验, 并开始放活对空闲农房及宅基地管制, 以提高宅基地利用效率, 增加农民财产性收入。2017年底, 党的十九大后首次召开的中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》, 拓展了宅基地制度改革试点范围, 延长了试点期限, 并划出改革“红线”。即:不得以买卖宅基地为出发点, 不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。2018年是实施乡村振兴战略的开局之年。2018年中央一号文件强调, 扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时, 文件再次强调了宅基地制度改革的底线, 即:不得违规违法买卖宅基地, 严格实行土地用途管制, 严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

  (二) 现行农村宅基地制度的基本特点。

  据初步测算, 截至2013年底, 全国宅基地总面积约为1.7亿亩, 占集体建设用地的54%, 其中村内宅基地面积约为1.6亿亩, 占总体的94%, 城市和建制镇内部的农村宅基地面积约0.1亿亩[3]36-46。现行《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》分别对宅基地的所有权、用益物权、担保物权等作出了明确规定。我国宅基地制度的基本特点主要有以下几个方面:

  1. 集体拥有宅基地所有权。

  《宪法》第10条、《土地管理法》第8条规定宅基地所有权归农民集体所有。集体对宅基地的所有权特征主要表现为:农户宅基地使用权的获得, 必须经过村委会批准;当农户不再使用宅基地时, 集体可以将其收回;宅基地在整理或指标交易时, 主体也是村委会。因此, 在宅基地所有权与使用权的实现上, 农村集体经济组织绝不仅仅是法律意义上的概念, 而是拥有实实在在的支配和控制权力。

  2. 农户拥有宅基地使用权和住房所有权。

  《物权法》第152条规定, 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。长期以来, 我国一直坚持农村房屋由农民所有, 农民对房屋的买卖、出租、抵押、典权、转让等权利予以充分保障, 并且通过制度设计, 也不断阻止政府或集体组织对农民房屋财产权的侵犯。因此, 在我国广大农村地区, 农民对于拥有住房所有权的认知相对一致, 也逐渐形成了根深蒂固的观念。

  3. 宅基地具有成员身份性和无偿性。

  根据现行宅基地管理制度, 只有农村集体经济组织成员, 才有资格申请和使用该村集体经济组织所有的宅基地, 而非集体经济组织成员无法获得宅基地。如《物权法》第152条规定, 宅基地使用权权限仅限于本集体经济组织成员, 享有身份性、福利性和社会保障功能。这充分说明了宅基地的成员身份性特征。只要是集体组织成员, 就可以无偿取得宅基地。由于宅基地只赋予了占有权和使用权, 非集体经济组织成员也就无法通过宅基地的交易和转让获得宅基地, 并且即便有这种交易, 也不会受到法律保护。同时, 福利分配的宅基地属性, 也是实行“一户一宅”的主要依据。农民将房屋转让以后, 就不能再申请和获得宅基地, 因此农民不能将宅基地使用权流转仅限于本集体经济组织内部。

  4. 面积法定, 严格管理。

  “面积法定”是指农村村民一户只能拥有面积不超过省、自治区、直辖市规定的面积标准。依据《土地管理法》第44条和第62条的规定, 村民住宅用地使用存量建设用地的, 由县级人民政府审批;使用新增建设用地的, 一般由设区的市、自治州人民政府审批。同时, 《土地管理法》第77条规定, 对未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建设住宅的, 由县级以上土地行政主管部门责令退还并限期拆除房屋。这是我国现行农村宅基地使用及管理制度的核心。

  5. 限制转让, 禁止抵押。

  依据《土地管理法》第62条的相关规定, 农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。同时, 《物权法》第184条和《担保法》第37条明确规定, 宅基地使用权不得抵押。基于宅基地特定的身份属性和福利属性, 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 明确规定, 禁止城镇居民在农村购置宅基地。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》 (国办发[2007]71号) 也明确提出, 农村住宅用地只能分配给本村村民, 城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

  二、农村宅基地制度存在的主要问题

  随着城乡加速融合与农村劳动力大量进城落户, 宅基地管理中出现了取得困难、利用粗放、退出不畅、权能不足等问题。这些问题主要根源于现有产权框架下不同利益主体的博弈, 核心是产权和收益分配问题[4]。

  (一) 宅基地流转现象普遍, 限制政策流于形式。

  尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和市场交易权利, 但事实上, 大量的农民宅基地已经进入隐性市场并且呈普遍化、多样化趋势。尤其是在城中村、经济发达村和城郊村, 宅基地上的农房一般以租赁、买卖、合作建房等多种流转形式存在, 限制宅基地流转的政策往往流于形式。从经济合理性来看, 宅基地自发流转有着十分广泛的市场基础。宅基地以及闲置农房的隐性入市, 不仅解决了农村集体经济组织成员的财产收入问题, 也缓解了进城人口的居住问题, 还降低了城镇化的成本, 但是, 这种宅基地的自发入市行为与现行法律直接冲突。

  (二) 宅基地的无偿取得和一户一宅难以为继。

  目前在广大的传统农区, 有些农村还在实行“一户一宅”的无偿分配制度。但是, 近些年来随着返乡人员的逐步增多, 不仅对流转承包地进行规模经营有着旺盛的需求, 也对农村居住条件有着更高要求。这些人员往往有实力、有能力, 还对宅基地有着大量需求。受现有农村集体建设用地使用范围的限制, 一些农户发展农家乐、生态庄园等新产业新业态, 只能在自己的宅基地或附近修建房屋。还有的农机大户、农民合作社理事长等农村能人, 也往往利用自己的房屋和宅基地做办公室、农机库房等, 从而导致耕地在农区大量被占用。在沿海地区和广大城乡结合部地区, 随着城镇化进程中土地级差收益的大幅提高, 城镇建设用地也越来越紧张, 无偿分配宅基地难度越来越大。同时, 一户一宅在城市化地区的管理更为复杂。随着宅基地在这些地区的价值显化, 农民往往在宅基地上大量“种房子”, 有的突破了原来审批的宅基地面积, 有的突破了各省、自治区、直辖市规定的宅基地上盖的住房面积。

  (三) 宅基地用益物权不完整, 分享宅基地增值收益难。

  按照《物权法》规定, 农民的宅基地使用权被明确界定为用益物权。中央政策文件一再强调保障农民宅基地用益物权。但是, 一般意义上的用益物权包括“占有权、使用权和收益权”, 而对作为用益物权的宅基地只在法律上予以“占有权和使用权”的赋权, 少了“收益权”一项。可见, 宅基地用益物权在法律表达上存在自相矛盾, 以致于农民的宅基地用益物权往往受到忽视和侵害。尤其是在一些实施村庄整理、农民集中居住和宅基地换房等政策的地区, 农民一般仅仅获得房屋的补偿, 而很难分享整理节约出的建设用地的出让收益及增值收益, 有的甚至难以弥补农民“上楼”的成本。

  (四) 宅基地的无序扩张不利于村庄建设与城市发展。

  现行宅基地审批制度环节过多、周期长, 不适应农民建房灵活性的需求, 导致建房户边报边建、乱占滥建等现象时有发生。由于宅基地使用现状与法律间的冲突, 政府对宅基地使用的管理基本处于缺位状态, 规划和用途管制无法实施。在政府管制缺位下, 农民宅基地的扩张和新房建设更是处于无序状态, 甚至有蔓延之势。在农村, 宅基地无序扩张严重危害村庄统一规划和建设。在城市, 宅基地管理混乱造成城中村的私搭乱建、毫无规划、基础设施和公共服务不足、治理无组织, 治安问题严重, 与城市形成完全的两张皮, 加大城市管理成本和未来更新的难度。

  (五) 大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制。

  我国现行法律对宅基地的取得原则、标准、审批权限和程序作了规定, 但宅基地收回政策过于原则性, 收回程序和补偿标准缺乏具体规定, 导致可操作性不强, 更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。有关调查显示, “少批多占”“未批先建”等历史遗留问题较多, 目前尚无有效的解决方案, 导致宅基地资源不能有效配置。

  三、当前宅基地制度的主要改革探索

  2015年, 中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 在全国15个地区开展宅基地制度改革试点。根据中央统一部署, 宅基地制度改革主要围绕宅基地权益保障和取得、有偿使用、有偿退出和改革宅基地审批制度等四个方面展开。改革的目标是健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度。经过近三年的基层探索, 试点地区围绕保障农户住有所居、建立宅基地有偿使用和有偿退出机制、下放宅基地审批权、发挥农村基层自治作用等进行了多元化探索, 取得了一定成效。截至目前, 浙江义乌等11个试点县 (市、区) 共收取有偿使用费超过1亿元。四川泸县等试点地区已退出宅基地约7.6万户, 退出面积约6万亩[5]。

  (一) 完善宅基地取得方式。

  试点地区坚持因地制宜、分类施策, 采取多种方式, 确保农户“住有所居”。对宅基地资源比较丰富的传统农区继续实行“一户一宅”制度;对人均耕地少、二三产业比较发达的“城中村”“城郊村”, 在农民自愿的基础上, 探索实行“统规统建”“集中统建”“多户联建”等方式;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内, 探索集中建设农民公寓和农民住宅小区。

  从试点地区看, 无论是占用新增建设用地还是利用存量建设用地, 宅基地无偿取得的分配方式都难以为继, 开始探索有偿取得方式。具体来看, 宁夏平罗探索本集体经济组织成员按成本有偿取得宅基地;浙江义乌等对宅基地取得实行择位竞价, 共收取有偿择位费30多亿元。可以说, 这项改革对长期以来“福利”分配的宅基地取得方式是一个积极探索。但通过对试点地区改革方案的分析, 按成本有偿取得农户所缴纳的费用, 实际上是土地整理费、开垦费;而择位竞价费仅限于交通条件良好、地理位置优越的地段, 而并没有收取资源使用费, 说明宅基地有偿取得方式还没有破题。

  (二) 建立宅基地有偿使用制度。

  宅基地使用混乱、未批先建、一户多宅、超标准盖房等问题是宅基地制度改革的最直接诱因。试点地区针对超标准占用宅基地、一户多宅以及非集体经济组织成员通过继承等方式实际占有和使用宅基地等情形, 探索建立有偿使用制度。例如, 湖北宜城、江西余江等试点地区收取有偿使用费。新疆伊宁对非集体成员以继承之外的方式占有和使用宅基地的, 按照高标准收取有偿使用费, 对非本集体经济组织成员但是法定继承人的, 酌情收取或暂不收取。浙江义乌则将违法侵占使用宅基地的问题, 区分严重违法和轻微违法等不同情形, 严重违法的结合“三改一拆”专项行动予以拆除, 轻微违法的则纳入有偿使用范围, 收取一定费用。

  在目前宅基地的各项改革中, 针对违法违规占地收取有偿使用费, 是改革的突破点和切入口, 实践中有理有据、易于操作, 但也容易造成一系列问题。比如, 长期以来大量违法占地的既成事实, 是否可以通过缴纳罚款而合法化?如果没有合法化, 那么罚款的征收就不容易得到农民群众的认可。对于这些做法, 如果后续再推行相关改革予以纠正, 反而会面临更大的阻力。

  (三) 建立农户宅基地自愿有偿退出和流转机制。

  从目前来看, 试点地区开展农户宅基地有偿退出和流转机制方面的探索比较活跃, 改革方式也比较灵活。如天津蓟州探索由村集体经济组织有偿回购农户宅基地, 每亩补偿标准不低于17.6万元;陕西高陵探索有偿使用、有偿退出制度, 以收取的有偿使用费支付有偿退出费, 达到收支平衡;浙江义乌开展宅基地所有权、分配资格权和使用权“三权分置”试点, 对已完成乡村建设及更新改造的村庄, 允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让, 并对转让后的宅基地颁证。

  与其他试点内容相比, 试点地区在这方面的积极性较高, 但问题的症结是“钱从哪里来”, 也就是收储资金的来源如何保障。从试点地区的探索来看, 以有偿使用的资金支付有偿退出的费用, 是一项很好的改革理念与制度设计, 但这种操作在实践中可能遇到的问题是, 将有偿使用作为前提, 先针对有偿使用对象收取费用, 再向有偿退出的对象支付费用, 并且从整体上看, 两者要达到资金平衡。显然, 这样的改革设计出发点是好的, 但现实条件不容易满足。2018年中央一号文件明确提出, 探索实施宅基地“三权分置”, 为促进宅基地有序流转指明了方向。宅基地“三权分置”制度改革也被视为阻止乡村衰败、实现乡村振兴的重要契机[6]。

  (四) 完善宅基地管理制度。

  宅基地产权制度是基础, 管理制度是准则。产权不完善与权能不充分, 直接导致了宅基地管理制度跟不上形势变化的需要。从2008年党的十七届三中全会开始, 中央就提出要严格宅基地管理, 完善宅基地制度。目前, 试点地区正开展通过简化审批流程、优化审批程序, 下放宅基地审批权。比如, 对使用存量建设用地的, 审批权由县级政府下放至乡镇政府;对使用新增建设用地的, 由县级政府审批。有些试点地区还探索乡村治理重心下沉, 成立农民自治组织, 协助开展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小组建立村民事务理事会, 由村民事务理事会确定分配标准与分配办法, 在宅基地管理和改革中发挥重要作用。还有些试点地区, 加快产权制度建设, 做好基础工作, 为宅基地管理制度改革提供依据。例如, 湖北宜城严格执行宅基地确权登记颁证政策, 解决了5500多件历史遗留问题。

  对于这项改革, 社会各界的观点看法并不一致。总体上看, 大量宅基地隐性流转的事实, 正是宅基地管理制度、农民需求与法律三者之间严重冲突的体现, 更是政府对宅基地使用及分配管理缺位的反映。再加上, 乡村规划严重滞后, 农民新建农房往往存在相互攀比的心理, 不仅造成了资源浪费, 也影响了村容村貌。因此, 面对宅基地无序扩张的局面, 审批权限下放并不是痛点, 强化乡村规划和用途管制才是正题。

  四、推进农村宅基地制度改革的建议

  进入新时代, 农村改革已经进入纵深推进的新阶段, 改革的“四梁八柱”已经搭建起来, 一些重点领域和关键的改革加紧部署、不断深入。宅基地是农村“三块地”改革的核心, 与农民关切度最高、利益关系也更为密切。因此, 下一步宅基地制度改革应坚持市场化、渐进式改革的总方向, 更加注重系统性、整体性、协同性, 逐步扩大试点范围, 推进农村土地三项试点深度融合, 统筹衔接关联改革, 为全国范围内整体推开相关改革积累经验、创造条件。

  (一) 保障农户宅基地用益物权。

  农户宅基地用益物权的主要表现形式为宅基地占有权、支配权和使用权。保障农户宅基地用益物权是宅基地制度改革的目标和底线。实践中, 由于“房地一体”的不可分性, 宅基地用益物权在政策层面被分解为宅基地农户资格权和农房所有权。在“两权分离”的制度框架下, 宅基地所有权属于集体经济组织, 使用权属于农户。长期以来, 农村集体经济组织往往对宅基地所有权有着更实际、更直接的支配权。在现实中, 村民委员会往往代替村集体经济组织行使宅基地管理等相关权利。在民主决策与监督缺位的情况下, 容易造成村干部个人说了算, 从而产生委托代理问题。这也是宅基地管理制度混乱的直接原因之一。深化宅基地制度改革, 应该按照宅基地用益物权的原则, 在巩固集体所有权的基础上, 进一步明确和强化农户宅基地使用权。同时, 加快推进房地一体的农村宅基地使用权确权登记颁证工作。在此基础上, 完善宅基地用益物权, 在现有宅基地占有权和使用权基础上, 赋予农户宅基地资格权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时, 加快建立健全集体建设用地资源资产产权制度, 逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。

  (二) 有效盘活闲置宅基地和闲置农房。

  闲置宅基地和闲置农房是农村最大的“隐性资产”。随着农村大量人口进城落户, 农村“空心化”现象越来越突出。同时, 一些村集体经济组织“空壳化”严重, 几乎没有多少村集体经济收入。因此, 无论是发展壮大农村集体经济, 还是增加农民财产性收入, 都要鼓励农村集体经济组织在盘活闲置宅基地和闲置农房上作文章, 探索闲置农村宅基地多种利用方式。在这方面, 一些试点地区已经进行了很多探索, 但总体上看, 改革步伐比较缓慢, 闲置农房流转仍受到诸多限制。深化农村宅基地制度改革, 就要在法律法规框架下, 有意识地放宽市场化用地主体的限制, 扩大村集体经济组织的经营自主权。特别是允许农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地, 优先发展农村新产业新业态, 增加农民财产性收入。同时, 要注意利用开发不是违规买卖, 不能违反土地用途管制原则, 更不能让工商资本侵占村集体利益, 建设私人会馆或开发别墅。

  (三) 与其他改革协同部署。

  要坚持“房子是用来住的, 不是用来炒的”定位, 缩小政府征地权使用范围, 支持引导农民集体经济组织利用集体建设用地建设租赁住房, 集约开发出租屋建设。特别是注意将宅基地制度改革试点与利用集体建设用地建设租赁住房试点一体部署、协同推进, 助力租购并举的住房体系。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 促进集体土地优化配置, 探索多元化市场化实现形式。同时, 要坚持试点探索与修法同步的原则, 及时总结改革实践的经验启示, 吸收到法律, 以此为起点和支点做好土地管理法的修改工作。

  (四) 建立配套政策体系。

  稳步推进农村集体产权制度改革, 在清产核资和股份合作的基础上, 组建集体经济组织, 探索集体经济的有效实现形式。完善农村土地利用管理政策体系, 在村集体作为宅基地所有权主体和农户自愿的前提下, 探索宅基地有偿退出机制, 促进宅基地市场多样化发展[7]。鼓励中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行开发金融产品, 为村集体经济组织提供中长期贷款, 用于闲置宅基地收储、土地整治、配套设施建设等支出。建立宅基地流转利益分配机制, 统筹国家、集体和农户三方权益, 适当提取收益调节金用于乡村建设, 保障宅基地所有权主体的合理收益, 最大限度地保护农户的合法利益。

  参考文献

  [1]张云华.完善与改革农村宅基地制度研究[M].北京:中国农业出版社, 2011.

  [2]宋洪远.大国根基——中国农村改革40年[M].广州:广东经济出版社, 2018.

  [3]刘守英.直面中国土地问题[M].北京:中国发展出版社, 2014.

  [4]杨璐璐.农村宅基地制度面临的挑战与改革思路[J].南京社会科学, 2017 (11) :17-22.

  [5]高强.宅基地制度改革——以充分保障农户宅基地权益为根本[N].农民日报, 2017-11-29 (03) .

  [6]郑风田.让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手[J].人民论坛, 2018 (10) :75-77.

  [7]龙开胜.宅基地使用权制度改革的现实逻辑与路径选择[J].社会科学家, 2016 (2) :10-15.