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刘满平:借鉴国际经验推进天然气价格改革

发稿时间:2012-05-23 00:00:00  

  摘要:天然气价格改革对于我国天然气工业的可持续发展尤为迫切和重要。为了更好地推进我国天然气价格体制改革,有必要借鉴国外成熟市场的经验。本文在分析此次价格改革对企业、居民和社会影响的基础上,结合国际天然气定价方式,对我国天然气价格改革进程中可能遇到的难题进行了分析,并提出相关对策建议。

  关键词:天然气,价格改革,经验,难点

  中图分类号:F426.22  文献标识码:A  文章编号:1003-2355(2012)02-0034-03

  国家发展和改革委员会近日发出通知,决定自2011年12月26日起,在广东和广西开展天然气价格形成机制改革试点。这标志着我国酝酿多年的天然气价格改革迈出“实质性”一步。

  1  此次试点方案的积极评价及影响

  综观试点改革方案,笔者认为,既符合我国天然气发展现状,也有利于天然气价格逐步市场化,总体原则方向正确。其市场化主要体现在四个方面:一是以“市场净回值”法替换现行的“成本加成”法,这是试点改革的核心所在;二是改变之前的区别定价,实行“一省一价”;三是国家制定最高门站价格,供需双方在不超过此价格水平基础上自主协商确定实际市场价格,而且实行动态调整机制;四是放开非常规天然气的定价。此次试点改革选择时机和试点地区合理、可操作性强。目前我国通胀水平呈现逐步回落态势,2011年12月以及2012年的CPI大约在4%左右,物价上涨压力的释放给天然气等资源价格改革留出了空间。而选择上海作为计价基准点以及广东和广西进行试点,充分考虑了这些地方天然气市场的特点。从公布的计价方案看,可操作性强。因此,对于目前我国天然气市场来说,这个方案虽然有一定的缺陷,但在当前来讲它是一种相对合理和易于接受的方案。

  由于天然气涉及到国计民生的方方面面,再加上此次试点改革定价方法区别较大、改革力度较大,其将不仅影响到天然气生产供应、运输企业,还会影响到最终用户,无论是工业、商业还是居民用户,对政府之前的天然气价格管理模式也有很大的影响。例如,对于天然气产业来说,采用市场净回值法可以促使天然气生产商之间展开竞争降低成本,提高效率。同时也可将市场信号及时传递给生产商,有利于鼓励生产商勘探开发新储量,扩大市场供应。对于居民来说,之前长期使用低气价的局面可能会有所改变,部分地区价格可能会抬高,而且气价会随着替代能源价格的变化而变化,调整的频率会增加。政府对天然气价格管理模式也将有所改变。因此,此次改革对推动我国天然气价格向竞争型市场化定价转化,对促进天然气行业之间竞争和发展以及对政府价格监管方式都有重要意义。

  2  天然气价格改革的国际经验借鉴

  2.1  理论上的天然气定价方式

  天然气产业链是由生产、管道运输、分销、零售、终端利用5个环节组成,其终端的零售价格一般是按其产业链条不同环节的垄断或竞争属性层层制定的。天然气市场竞争是否充足,除了天然气生产、销售等各环节复杂化、多元化之外,更是要看天然气管道运输网络的完善程度。因为天然气产业依靠固定管道网络传输产品,管道运输企业的边际成本长期低于平均成本,经营活动具有成本的次可加性,具备明显的规模经济效应。而天然气运输管道投资具有资金密集、回收期长和沉淀性强的特点,形成了较高的进入壁垒。管道网络一旦投资建成,管道网络运营企业在对消费者的谈判中拥有了较强的市场势力,具有自然垄断性。所以,国际能源机构依据不同发展时期天然气管道运输网络的完善程度将天然气市场的发展分为垄断、管道竞争、批发竞争和零售竞争等4个阶段。发展初期,干线管道逐步建设时期必然要经历一段垄断经营时期,随着干线管道数量增多,干线管网逐步形成,就会出现管线间的竞争,管道经营者将失去垄断优势,更多的参与者要求加入,依次进入到批发环节、过渡到零售环节的竞争阶段。随着天然气工业发展所处阶段的不同,其定价方式也有所不同,市场化程度越高,其定价机制的开放程度也就越高。例如在天然气处于纯垄断时期,天然气定价方式一般采用“成本加成”法和“市场净回值”法或者两者混用;当管道之间出现一定程度的竞争时,采用“市场净回值”法;当管道竞争渗入到批发、零售环节后,定价方式采用燃料间竞争和气与气竞争,最后,当整个市场竞争充分后,一般就采用竞争性定价,包括捆绑式售价和市场自由定价。

  2.2  国际上现行主要定价方式

  目前由于世界各国天然气的本身特点、资源禀赋、油田开发程度以及成本的不同,全球至今没有形成统一的天然气市场,而是分割成四大块,其价格管理也自然地存在着4种相互独立的天然气定价方式。

  北美和英国天然气行业上游勘探开发业务开放,有众多的生产商,形成了生产商之间的竞争,进口价格完全由市场竞争形成。中游管道建设和运营开放,有众多的管道公司,管道实行“第三方准人”,实现了“气与气”不同气源之间的竞争定价。

  欧洲大陆(仅指欧盟15国范围)是全球第二大天然气市场。与北美以及英国市场相比,该地区天然气供应很大一部分依靠区域外进口,价格竞争不够充分,市场正处于向竞争性市场过渡的阶段。因此大部分天然气通过长期合同交易,价格是根据政府间的框架协议通过长期合同约定的,而长期合同交易的天然气主要采用市场净回值法确定价格。通过长期合同交易的天然气价格主要与石油价格指数挂钩,与石油价格的变化基本同步。

  日本和韩国等东北亚地区经济发达,天然气下游市场比较完善,天然气市场化程度较高,但是由于国内天然气资源匮乏,主要依赖于国际液化天然气资源,这种状况使政府不敢轻易开放天然气定价,而是使用行政性的成本加成法,导致天然气价格偏高。

  俄罗斯等前苏联地区天然气资源丰富,但是受前苏联计划经济体系和经济发展等相关因素的影响,天然气市场化程度较低,整个天然气市场处于垄断状态,长期沿用双边垄断的定价方式。但是,近年来,俄罗斯相继出台了很多政策刺激天然气工业发展,逐步提高其定价机制的开放程度。

  3  我国天然气价格改革应适应国情,逐步推进

  3.1  天然气价格改革的共同点

  由于世界各国在天然气工业发展的不同阶段市场开放程度不同,其所采取的天然气定价机制也不同。但定价的宗旨都是尽可能保护市场参与者的利益,且存在一个共同之处,即在天然气市场启动期,基本上实行低气价,使天然气与替代能源相比在价格上具有竞争力。随着经济发展和用户对气价承受能力的提高,在天然气市场发展期和成熟期,逐步缩小与替代能源的差价。另外,各国天然气价格管理方式虽有所不同,但其价格改革有几个共同点值得我们借鉴。一是市场化改革是趋势、是潮流。随着天然气工业与市场的发展、发育成熟,无论各国以前采用什么价格管理模式,最终都将走向通过市场竞争来形成,其价格管理相应地要经历政府对价格严格监管到价格放开的过程。二是天然气价格改革必须逐步推进,符合本国的基本国情以及天然气发展现状,不能逾越市场发展阶段。三是完善天然气价格管理的相关法律。对于天然气行业而言,由于其具有一定的资源性和垄断性,政府对其的管理必须强化和规范。四是建立高效的天然气价格监管机构,实现价格审批与企业成本监控一体化。五是天然气价格改革不仅仅是涨价的简单问题,还应与一系列的体制改革相配套,不但要建立相关的价格形成机制,还要建立价格激励及约束制度、相关的财税政策等等。

  3.2  我国天然气价格改革是一个循序渐进的过程

  从目前的天然气现状看,我国正处于天然气行业的初级阶段,从供气、管输到管网均为寡头垄断经营,形成了中石油、中石化和中海油三大国有石油公司在陆海勘探开发、管道建设、油气运输及销售领域相互竞争的格局,长距离传输管道也分别由这3家公司拥有,构成了生产与传输的纵向一体化。但从发展趋势看,我国天然气市场又正在发生深刻变化,形成产业规模快速扩大,同市场多气源供气、供气主体复杂化、供气管道网络化、全国市场一体化、需求主体分散化等特点,这些预示着我国天然气行业逐步向发展甚至成熟期转化,因此,我们应参考国际天然气价格改革经验,改革现有的天然气定价机制。当然,我国天然气价格改革的最终目标是建立竞争性的市场,天然气价格由市场竞争形成。但这一最终目标不是一蹴而就的,而应当是一个循序渐进的过程。

  正是由于考虑到我国天然气仍处于寡头垄断时期,其定价方式不能直接采用市场竞争定价,而是将现行“成本加成法”逐步过渡到国际上普遍采用的“市场净回值法”。如上所述,两种方法虽然都是属于天然气市场还处于垄断阶段所采用的方法,也是世界各国在天然气市场发展初期主要采取的策略,但两者的基本原理以及体现的原则却有很大的区别。成本加成定价法是一种以成本为导向的定价方法,计算相对简单,适合在天然气工业化、商品化程度极低,且基本上都是单气源、单管道的生产运输方式,天然气产业还不够成熟的条件下实行。采取这种方法往往使得天然气价格较低,有利于培育和发展天然气消费市场,但不能反映市场真实供求关系,而且还会出现资源浪费现象,造成生产供应企业亏损,影响企业的积极性。市场净回值法用模拟市场的方法,将天然气的销售价格与由市场竞争形成的可替代能源价格挂钩,在此基础上倒扣管道运输费后回推确定天然气各环节价格。这种方法有利于从需求侧方面约束企业生产和进口成本的不合理上升,促进天然气企业改进管理,提高效率,进而促进市场健康发展,是向竞争型市场过渡阶段可采用的定价方法,是价格改革第一阶段末期(成本加成法之后)所能采用的方法。

  4  推行天然气价格改革遇到的难题及对策

  由于之前的价格管理模式本身存在的弊病和漏洞,面对当前我国天然气市场竞争情况,而且天然气价格涉及面广,因此推行天然气价格改革必将会遇到诸多难题。例如天然气价格与替代能源的比价仍然过低;由于天然气产业规模迅速扩大,气源与运输管道增多,政府如何对之进行成本监督和审核,由于供应主体更加复杂,如何调节它们之间的利益均衡;天然气消费主体的增多,使得不同用户成本的差异和峰谷定价要求更加突出,如何进行区别对待;天然气生产供应企业主要辅业的分离等等。其中最主要的是如何打破国有垄断、开放天然气的自由竞争市场,以便真正做到“两头放开,管住中间”。目前的天然气上游开采和管网建设运营也大多集中于三大石油公司,特别是中石油形成了“一枝独秀”的局面。可以说,不论是上游的开采还是下游的管道运输,中石油具有绝对的垄断地位,如果没有政府的大力支持与辅助,其他天然气企业很难与其形成竞争。因此,要走好天然气价格改革这步棋,建议做到以下几点。

  (1)要在天然气经营过程中进行产销分离,在生产领域引入竞争机制,变一家独占为多家竞争,从而有利于提高运行效率。只有培育竞争者,才可能真正建立以市场为导向的价格形成机制。

  (2)合理确定天然气配气价格。不仅要考虑到天然气价格具有随用气量增大而递减的特点,要鼓励用气。此外,应考虑用户的用气负荷系数;应区别夏季和冬季用气等季节差别。

  (3)要尽快制定天然气管道运输费用定价方法,对管输价格要有统一的测算方式,并明确有关测算参数,例如计算折旧年限还贷年限以及投资回报等。

  (4)由于目前城市配气费由地方政府监管,国家对各地配气费的测算方法和相关参数没有统一规定,各地配气费水平差异很大,投资者回报率相差很多,因此,国家应加强对配气费的监管,保证用户和投资者的公平。

  (5)引入成本倒逼机制,促使管道燃气企业降低成本,使实际经营成本低于市场可接受价格,从而真正赢得用户,扩大市场,取得经济效益。

  (6)应建立以《价格法》为核心的价格法规体系,完善价格监管与听证制度。从法律上明确规定监管的范围、原则、程序和基本方法,维护政府价格监管的严肃性,从而对自然垄断经营产品的政府定价和价格监管有法可依,提高监管的科学性。

  参考文献:

  [1] 吴杰,董超.美国天然气管制历史及启示[J].石油大学学报:社会科学版,2001,(3),25.27.

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  [3] 陈明顺.国外天然气价格管理经验及对福建的启示[J].发展研究,2006(4).

  [4] 樊明武.我国天然气行业的垄断性与价格机制研究[J].天然气工业,2006,26(6).

  作者简介:刘满平(1977-),男,经济学博士,高级经济师,主要研究方向为宏观经济、产业经济及政策、区域经济等。