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综合施策,持续深化国企混合所有制改革

发稿时间:2020-03-17 13:43:18   来源:《中国发展观察》   作者:蒋志颖

  2020年,不仅是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年,同样也是国企改革的关键一年。

  “中央企业供给侧结构性改革持续深化。”2019年12月24日至25日,国务院国资委主任郝鹏在北京召开的中央企业负责人会议上介绍说,2019年央企“压减”工作提前完成,累计减少法人超过1.4万户;“处僵治困”总体工作进度达到96%;钢铁、煤炭去产能任务全面完成;中国船舶、国家管网、中国安能等企业挂牌组建,国有资本配置效率进一步提升。

  1月15日,国务院国资委党委委员、秘书长、新闻发言人彭华岗在国务院新闻办举行的新闻发布会上,介绍了2019年中央企业经济运行情况。他指出,2019年中央企业累计实现营业收入30.8万亿元,同比增长5.6%,累计实现净利润1.3万亿元,同比增长10.8%,圆满完成净利润“保七争九”的目标。在经济运行保持稳中有进的态势下,供给侧结构性改革持续深化,国企改革迈出重要步伐,科技创新取得重大进展,开放合作获得丰硕成果,履行社会责任作出新的贡献。

  在新一轮以“混合所有制”为重要标志的国资国企改革中,虽然方向已定,但细节未明。在此背景下,面对新一轮国企改革的新形势与新机遇,如何落实混合所有制改革的具体路线至关重要。2020年该如何发展?下一步又将如何提速加力?……《中国发展观察》杂志记者采访了多位行业专家进行深入探讨。

  改革政策从“控股权” 向“控制权”演进

  中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所副研究员李红娟在接受《中国发展观察》杂志记者采访时表示,实施混合所有制改革是党中央的一项长期性政策。自十四届三中全会提出混合经济思想以来至今二十多年,我国在如何发展市场经济、如何对国有企业深化改革、如何推进国有企业混合所有制改革进行了长期探索。经过多年努力,我国国有企业经过公司制、股份制改革逐步建立起现代化公司制度,通过股权分置改革增加了公司股权的流动性,混合所有制经济形式初现。自党的十八大以来,国家启动了新一轮的混合所有制改革,改革的内容和政策更加务实和注重实效。以往的国企混合所有制改革中,强调国有企业绝对控制是一个重要的考虑因素,持股比例是各方拥有多少表决权的重要依据。但李红娟也同样指出,在改革实践中国有企业资源丰厚、企业资金雄厚,非国有资本一般很难获得较大的控股权,话语权不高,决策参与度不强,因而也很难对企业整体经营状况进行有效监管。

  李红娟认为,为促进非国有资本有效进入国有企业,促进各类资本在资金链、产业链、价值链各层面的有效融合,当前混合所有制改革的思路已由重视“控股权”向“控制权”方向转变。

  第一阶段(1993年至2002年):公司制、股份制创新突破, 改革负面问题初步显现,混合经济思想提出。

  十四届三中全会的决定在所有制理论方面有了进一步突破,首次提出了“财产混合所有的新的财产所有制结构”的思想。随后的十五大、十五届四中全会、十六大分别提出了混合所有制这一概念,并通过推行公司制、股份制改造实现了我国混合所有制的初期探索。在这一阶段,我国采用“抓大放小”的策略,有重点扶持大型国有企业,并对小型国企采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等方式进行改造。

  第二阶段(2003年至2012年):以发展混合所有制推进垄断行业改革,强调对部分国有资本的绝对控制,改革节奏逐步放缓。

  2003年,党的十六届三中全会进一步明确,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。为避免混合所有制改革造成的国有资本流失,解决国家对国有资产的监管失控,2003年国务院进行机构改革,相继成立中央、省、市三级国有资产监督管理委员会,形成自上而下的国有资产监督管理体系。这一阶段,我国国企混改摸索前行,尝试开展股权分置改革,国企混改通过国有股流通、引入战略投资者、实施股权激励等,使得国有资产流动性和价值得以提升。与此同时,国家对部分行业绝对控制权进行掌控,使国有资本退出竞争性行业的改革思路发生了变化,重要行业混合所有制改革的进程和方向徘徊不定。

  2006 年,国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中指出“加快国有大型企业的调整和重组”,并明确国有经济对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大重要行业的绝对控制。这七类企业在过去十年发展中表现出过度扩张、非核心资产外延、过度攫取资源等问题。

  2007年,党的十七大提出“深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监督和社会监督”,要求深化水、电、气、煤炭、石油、银行、保险等垄断行业的改革,即允许私人资本等社会资本进入这些行业,打破国有资本独霸天下的利益格局,以避免国有资本垄断资源、垄断价格、垄断利润,损害其他经济主体和人民群众的利益。

  第三阶段(2013年至今):以提高效率和效益为主题,创新思路开启混改新周期,力促实现国企改革实质性突破。

  自2013年十八届三中全会以来,以优化资源配置、激发国企活力、完善公司治理体系为目的的新一轮混改正式开启。此次改革立足于如何使民营资本、社会资本进入企业以改善公司股权结构,如何对不同属性的国有企业进行分类改革,如何健全现代企业制度。

  随后,2015年出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等文件明确石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域进行混改的需要,同时对国企的分类明确了混改的主体与涉及范围。这是混改的新思路,促使混改的对象和目标更加具体,混改政策和举措更加聚焦。

  李红娟表示:“解决这些问题的关键环节是产权制度的改革,以产权为核心内容,进行资本所有者和经营者关系的调整,建立有效的激励机制,形成国企所有权人与经营人利益趋于一致的企业运行体系,无疑是实现国企混改目标的有效路径。混合所有制改革作为国有企业改革的重要方向和关键环节,是推动其他国企改革工作的重要突破口。”

  “混合所有制改革持续推进,混合所有制经济已成为国有企业的主要实现形式。”国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波表示。

  党的十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制经济,并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。

  回望国企改革之路,从2013年的《政府工作报告》强调加快发展混合所有制经济,到2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确,到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,再到中央经济工作会议“定调2020”,提出要制定实施国企改革三年行动方案,进一步提升国资国企改革综合成效。

  混合所有制改革是国企改革的突破口。自十八大以来,按照“三因三宜三不”原则和混改的“十六字方针”,通过不断规范改革程序、厘清改革边界、把握改革节奏,中央和地方积极稳妥、分类分层地推进国有企业混合所有制改革,混合所有制已成为国有企业的主要实现形式,混合所有制企业也已成为国有企业中最具活力的部分。

  一是通过实行不同层面的试点,混改障碍不断突破、混改目的更加明确。自2016年以来,国家层面大力实施推进了4批共150多家企业的混改试点,国务院国资委及各地方也都推进了不同内容的混改试点。总体上有三个特点:一是混改的企业层级不断提升,从过去多在三级以下企业混改,上升到二级企业,部分中央及地方一级企业也已试点推进了集团层面的混改。二是混改领域不断扩展,石油、电力、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域也推进了相关环节的企业混改。三是以混促变已成为共识,“混只是手段,转变机制、激发活力、实现混改企业高质量发展才是目的”。

  二是国有企业在产权层面已与社会资本实现了大范围的混合。中央企业层面,截至2019年4月,国务院国资委监管的中央企业及各级子企业中混合所有制企业占比已达到70%,房地产、建筑、建材、通信、矿业等行业的混合程度都超过了75%。地方国有企业层面,混合所有制企业占比总体上已超过一半,一些省市比例较高,如上海市2018年末国资委监管企业中混合所有制企业资产比例已接近90%。此外,上市公司成为国有企业发展混合所有制经济的重要形式,截至2017年底,国务院国资委监管的中央企业65%的资产都已上市,各省一级的国有企业约40%的资产进入了上市公司,其中中交建、中铁建、联通、绿地集团、物产中大等中央和地方国有企业已实现了整体上市。

  三是混合所有制企业成为国有企业中最具活力的部分。通过国有控股和参股等方式发展混合所有制经济,国有企业广泛吸纳了社会资本,扩大了国有经济的辐射范围,起到了“四两拨千斤”的作用。同时,通过引入战略投资者,形成有效制衡的股权结构,改善企业法人治理结构,转变企业经营机制,强化激励约束机制,使得混合所有制企业成为国有企业中最具活力、最具实力、最具发展潜力的部分。以上海市国企为例,在上海国资委监管企业中,混合所有制企业的营业收入和利润占比都在90% 以上。

  混改是要促进“国民共进、协调发展”

  “混合所有制改革已经取得重要进展,未来还要继续深入,将混合所有制作为国有资本的主要存在形式,通过股权改革推动机制改革。”项安波表示,对于商业类企业来说,应更加重视集团层面等更高层次、更深入进行混合所有制改革;对于已经实现混合所有制改革的企业,国资管理体制应加快向“管资本”的方式转变,混改企业切实转变经营机制,提升企业自主经营的活力。

  项安波认为,混合所有制经济发展需有更多突破。面对新一轮混改在企业集团层面、涉及重点领域等方面有了不少突破,但与促进混改企业转变机制、实现高质量发展的目标相比,还有不少提升空间。

  大力发展混合所有制经济促进国有经济布局调整优化。通过进一步深化国有企业混合所有制改革,以股权结构调整优化推动公司治理结构的调整优化,推动完善现代企业制度;以资本的流动来传递资本市场的压力,实现“用手投票”和“用脚投票”并行,以积极、有限股东的作为,破除国有资本长期凝滞的消极效应;同时,以股权的调整,来切实实现国有经济的“有序进退”,提高国有资本配置和运行效率,优化国有经济布局,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力;促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,实现国有资产保值增值,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

  项安波表示,当前阶段,在一般竞争性领域,国有资本应更多地提倡“搭混合所有制企业便车”,不追求控股权;发挥国有资本强调规范、重视社会效益的作用,利用民营资本机制灵活、重视财务效益的优势。两者在各自优势领域发挥作用,公平竞争、相互促进,才能相得益彰。

  在项安波看来,下一步,我们将继续坚持“两个毫不动摇”方针,以实现国民经济协调发展和国民共进、互利共赢为重点,将混合所有制经济作为中国特色社会主义经济的重要体现和重要内容。一是提升混改质量、层次与深度,避免形混神不混、防止名混实不混,防范潜在风险和避免可能的负面效果。其中,把优化股权结构作为核心工作,避免“一股独大”,以此为基础完善治理结构,提升公司治理水平。二是做强、做优、做大国有资本和发展混合所有制经济,两者的结合点是混合所有制企业。要更好地支持混合所有制企业发展。三是企业混改后要及时转变和完善经营机制,以更完整地发挥混改的积极作用,使混改这一企业“基因改造技术”成为国企转变经营机制的重要途径,以确保取得预期进展和收获预期成效。

  “本轮混合所有制改革主要是解决国有企业运营效率不高的问题,而此问题背后最主要的两大症结在于股权结构不合理和激励机制不健全。其中,国企一股独大、缺乏有效制衡的股权结构使国企体制僵化、运行活力不足,市场化的激励机制不健全、利益分配机制未理顺,不能有效地激发企业经营者才能和企业员工的积极性。”李红娟表示。

  当前,解决国有资本配置效果不佳,运营效率高、提高国有资本向中高端产业链配置的效率,根本上要靠产权关系调整和产权制度改革予以推进,充分发挥产权的市场激励功能,激发国有企业市场主体的内生动力和经营活力。

  “国企混合所有制改革最终需要实现各相关利益主体的激励效应。激励的对象包括资本载体(国企、民企、外企、投资平台、基金机构等)、人才(企业家、企业管理者、骨干员工以及持股人员)。国企混合所有制改革的目标和效果是国有企业的经营活力和运营效率得到了显著的提升,国有企业的经营业绩得到了实质的提高,国有企业的相关利益主体的投入得到了实在回报。”李红娟认为,混合所有制改革作为国有企业改革的重要方向和关键环节,是推动其他国企改革工作的重要突破口。当前,国有企业混合所有制改革进入实质落地期,总体上呈现出从资本到运营、从试点到全面的“提效率”,从行业到产业、从放权到授权的“扩范围”,从形式到实质、从混合到改革的“深融合”等三方面的发展态势。

  李红娟认为,实施方案科学合理、操作细则执行性强、推行过程中存在的问题能否提前布局到位,这些对于参与混改各方利益主体消除改革顾虑以及改革前后的整合极为重要。总体而言,当前国企混改是以“混”为基础,以“改”为路径,以“混”促“改”,以“改”促发展。通过“混”充分激发人的能动性,通过“改”健全和完善市场化体制机制,促使企业内在的资源、人员以及市场潜力被最大化地激发,为企业发展提供有效的内生动力。

  深化国企改革应正确处理好十大重要关系

  “改革最关键的是在重大问题上要进一步统一思想认识问题。”国务院国资委经济研究中心副主任、研究员,中央企业智库联盟副理事长兼秘书长彭建国在接受《中国发展观察》杂志记者采访时表示,如今,国企在经济转型体制转轨的时代,改革是一个重要的、永恒的主题。在全面深化改革过程中,国企改革是情况最复杂、难度最大、任务最重的改革。

  从十八届三中全会至今已经改了六七年,虽然有进展有成效,但也还存在一些大大小小的问题。十九届四中全会后,国务院国有企业改革领导小组召开了第三次会议,专门提出要抓紧制定国企改革的三年行动方案。就国有企业改革来说,下一步该如何深化?往哪个方向走?彭建国始终认为,推进国企混合所有制改革,应正确处理好十大关系。

  第一,正确处理好改产权与改机制的关系。

  比如大树,顶部是树枝树叶,中间是树干,最下面是树根。一般的企业管理制度是枝叶,运行机制是树干,产权制度则是树根。产权制度是基础,有什么样的产权制度就会有什么样的公司治理,就会有什么样的企业运行机制。

  为什么我们国企改革了很多年,始终不到位,说到底,产权制度是最重要的。所以十九大提出经济体制改革有两大重点,第一个重点就是产权制度改革,提出产权要多元化,通过多元化来实现产权的有效激励,在所有激励中产权激励效率最大。中央把发展混合所有制经济作为国有企业深化改革的重要突破口,这就为改革指明了方向。产权改了,机制就改了;产权不改,机制就很难改。当然,在产权改革到位后,后面的机制改革必须同时跟上。

  第二,正确处理好以建立现代企业制度为方向的改革与坚持党的领导的关系。

  习近平总书记一直强调要做到两个“一以贯之”,明确指出:坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;坚持建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。

  可不少企业在实际做法上只是做到一个“一以贯之”,只强调加强党的领导,不去考虑现代企业制度的要求,不管大事小事,都提交党委会讨论,党委会决定后,上董事会只是走程序。党委会与董事会工作分工与职责权限如何具体界定,具体哪些事项决策必须走党委会前置程序,在重大事项决策中党委会讨论同意的结果是供董事会决策的参考建议还是不能否定的最终决定,这些必须深化认识和统一认识。

  第三,正确处理好国资监管以管资本为主与管企业之间的关系。

  这次国资国企深化改革总体是市场化改革,把国有企业打造成真正的市场主体,所以国有资产管理体制改革的总方向是管资本为主。但关于什么是管资本为主,社会各方面认识差异较大。很多人认为,管资本为主是对管企业的根本否定,管资本为主就不能再管企业。但事实上,企业是资本的载体,资本的具体运作在企业,要真正管好资本,在某些方面在一定程度上需要管企业。他认为,现在的管资本为主之“一管”并非对过去管资产与管人管事相结合之“三管”的完全否定,而是职责法定。

  中央给国资委的职能定位主要是三个:出资人代表职能,国资监管职能,国企党建职能,这些职能实际上就包含了部分管企业的职能。当然,以后的管企业与过去的管企业不是同一个概念,从管理前提、管理基础、管理环境、管理边界、管理重点、管理方式及管理程度都有极大的区别,需要我们进一步深化认识。

  第四,正确处理好改革顶层设计与设立时间表的关系。

  《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发﹝2015﹞22号)明确提出发展混合所有制经济不设时间表;而2019年11月12日召开的国有企业改革领导小组第三次会议提出:未来三年是关键的历史阶段,要落实好国有企业改革顶层设计,抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案,明确提出改革的目标、时间表、路线图。

  关于设置时间表的问题如何理解,哪些方面需要设置时间表,哪些不设时间表,如何设定具体时间表,值得深入研讨明确。

  第五,正确处理好国企改革试点先行与普遍推开之间如何权衡的关系。

  本轮国企深化改革实行的是积极稳妥的原则,对于看不准的、条件不完全具备的就先搞试点。从最早的四项试点、十项试点这些单项试点到现在的综合试点,比如双百行动、区域性综合试点、百户科技型企业深化改革专项行动等。原来我们目标设计的时间点是到2020年,要在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果,而现在只剩最后一年了,很多方面还在搞试点,还不全面铺开,这样在步伐上会不会太慢,会不会影响原定目标的实现?

  所以,彭建国认为,在中央顶层设计早已基本完成的前提下,一般竞争领域的改革,特别是国企混改,条件具备的,现在可以不要搞试点,不要再等待观望,可以大胆改革探索,充分发挥基层首创精神。当然,带有特殊国家功能的,诸如电力、石油、铁路、军工等七大领域可以先搞试点。

  第六,正确处理好加快改革与激发民企参与混改积极性的关系。

  对待改革的态度,也是政治问题。党中央、国务院反复号召坚持改革加快改革,因为在新时代背景下,不改革只有死路一条。

  但是,各地方政府、各部门、各企业行动上是真改还是做表面文章,改革真正改到位没有,值得我们深入调研。国企混改的根本目的是为了转换企业的经营机制,如果混改后还是依照原有方式管理,就无法实现转换企业经营机制的目标,甚至使混改成为欺骗和坑害民营企业的大骗局,这应当引起注意。否则,民营企业就不会有参与国企混改的积极性,甚至会躲得远远的,避而远之。

  第七,正确处理好放权与监管的关系。

  国有企业改革基本方向是市场化改革,市场化改革有个前提,就是三个分开,即政企分开、政资分开、所有权与经营权分开,但在实际改革过程中,这三个分开难度和阻力较大。难度和阻力何在?习近平总书记多次强调,改革要冲破利益的藩篱,这里关键是如何解决各个集团、各个部门间的利益问题。

  客观地说,国务院国资委在放权方面态度坚决、力度很大,在2017年取消下放43项权力的基础上,2019年再列放权清单,又放权授权35项,应当说国资委作为出资人代表机构该放的权力基本都下放了,但是为什么不少企业还是感觉上面管的依然大多。彭建国认为是国资委放权了,但是一些部门管的却又多起来了,而且有时没有明确边界,一些地方又出现了多头管理、多龙治水局面的回潮。本轮国企深化改革,不是私有化去国有化,而是市场化去行政化,就是要把国有企业改革成为真正的市场主体,推动国有企业与市场经济的深度融合,但同时监管也要加强,放管结合是改革应把握的基本原则之一,关键是要把握好监管的边界,把握好度,通过改革使国有企业既有活力又有秩序,做到活而不乱。此外,有关部门对国有企业的监管是公共权力部门的普遍监管还是国资监管,有关部门若进行国资监管是否符合“三个分开”的原则,“三个分开”的原则是否还要继续坚持?

  第八,正确处理好外力推动与内生动力的关系。

  目前的国企改革,是党中央国务院、地方政府、国资委要求改还是国有企业盼望改?如果企业想改,是企业高管、骨干员工还是普通员工也想改?如果是上面要求改下面不愿改,就容易出现上有政策下有对策,表面应付不动真格。如何催生改革的内生动力,值得进一步探讨。

  第九,正确处理好守规行事和容错机制之间的协调关系。

  改革就是要破旧立新,打破旧秩序,建立新秩序。而纪检、巡视、审计是按照现有的规则规矩来对照检查衡量的,与改革创新之间如何协调,二者能否找到一个平衡点,比如容错机制中的“三个分开”如何具体化为可操作的制度规定,值得我们去探索。

  第十,正确处理好遵循中央顶层设计蓝图与充分发挥基层首创精神的关系。

  这次改革总体上是分类改革,分类是前提。现在中央顶层设计是明分商业类、公益类两大类,实分商业一类、商业二类、公益类三大类,而不少地方是分为竞争类、功能类、公共服务类三大类,这两种不同分类能否完全对应?如果不能完全对应,那么分类改革的政策在下面如何贯彻落实?

  又如,地方国企混改集团层面是否鼓励混改,有些地方搞“靓女先嫁”是否符合中央顶层设计要求,这些问题也值得讨论,以深化认识和统一认识。

  “国企混合所有制改革不是为了混合而混合,而是为了让国企在改革中能够增加竞争力和活力,混合的目的是为企业打造一个符合现代企业治理的、能够培养竞争力和创新力的治理体系。国企改革被公认为我国经济改革中最难的环节之一,难就难在各界在一些根本问题上缺乏共识。”李红娟认为这是改革的问题所在。

  彭建国曾提出新时代国企深化改革“三要三不要”的想法。即,要大改,不要修枝打叶,要动产权的根子,按照中央要求尽快推进产权多元化;要真改,不要做表面文章,要动利益的饼子,一定要冲破各种利益的藩篱;要快改,不要等待观望,要动行动的步子,看得准的就大胆往前走。时间又过了一年,他认为目前改革工作更加紧迫,“三要三不要”更有现实意义,“新的一年,国企改革在正确处理上面十大问题上,去全面要把握好‘五个一’,大胆朝前走。即,一个前提——加强党的领导;一条底线——坚持基本经济制度;一条红线——防止国有资产流失;一个标准——有利于国有企业增强活力提高效率,有利于国有资产保值增值,有利于国有资本功能放大;一个目标——通过改革全面增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”。

  文章来源:《中国发展观察》2020年第1-2期合刊