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胡秀荣:国企改革的历史演进及问题争议

发稿时间:2012-05-14 00:00:00  

  一、国企改革的历史演进

  1978年党的十一届三中全会以后,中国经济体制在改革探索中逐步由计划经济向市场经济转轨,其中国有企业开始了漫长而崎岖的改革历程。国企改革至今大体上可划分为三个阶段。第一阶段主要是“放权让利”。从1978年10月至1984年10月,时间跨越6年左右。期间,1983年国有企业向政府上缴利润由利润所得税代替,即“利改税”。但由于税率过高(达到55%),企业交不上税,“利改税”政策到1986年底无法继续实行,“利改税”不成功。

  第二阶段是1986年12月国务院提出的企业承包经营责任制,即常说的“承包制”。但承包制的最大缺陷是有激励而严重缺乏约束,所有权和经营权分离了,但所有者缺位,所有权不能约束经营权,造成了经营者滥用经营自主权谋取私利或小集体利益,大量出现“内部人控制”现象,进而造成了国有资产随着承包周期变化而不断流失。

  第三阶段是1993年起至今,主要目标是建立现代企业制度,同时进行的还有确立国有资产管理新体制、国有企业战略布局调整和企业股权多元化改革等。现代企业制度的特征是:产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学。从此,国有企业改革进入制度创新阶段。在国企改革的第三阶段,为了解决国有企业所有者缺位问题,2003年国务院成立国资委,到2004年6月,全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团国资委全部成立,此后地(市)级国有资产监管机构也陆续组建起来。“三级”政府国有资产监管机构在国有资产保值增值、推动大型国企(特别是央企)发展、推进国有大中型企业建立现代企业制度等过程中发挥了重要作用。

  二、国企改革的成绩及现状

  历经三十多年的改革和发展,国有企业已有一系列重大变化。从国企数量来看,从1998年到2008年,国有企业户数从原来的23.8万户减少到11.4万户,减少了一半多。国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,截至2008年大型企业户数占国有企业总数的48%(在2000年这一比例不足10%)。在此基础上实现的利润增长超过20倍。2010年《财富》杂志载文,说大陆有46家企业进入世界500强,其中有40家为国有企业,在40家国有企业中有29家是央企。大家一般认为近些年国有企业体现着在关键领域对国民经济的控制力和影响力。

  ①本表数据汇编范围为国务院国资委监管企业、79个中央部门(单位)和全国36个省(自治区、直辖市、计划单列市)各级政府直接投资的非金融国有及国有控股企业(集团)52859家,所属三级及三级以上国有及国有控股企业11.4万户,以下简称国有企业;

  ②中央国有企业包括国务院国资委监管企业和中央部门管理企业,下同。

  三、现阶段进一步深化国企改革争论的焦点

  国有企业改革是经济体制改革最重要的领域之一,同时困难最大、争议最多。公众记忆犹新的是2004年由“郎顾之争”而引发的国企改革大讨论。这场争议的焦点是如何看待产权改革中“国有和集体资产的严重流失”,以及如何看待国有或集体企业的管理层收购(MBO)现象。中国经济界几乎所有重量级学者都纷纷发表自己的观点,论战的经济学家大致分成两派:“挺郎”一方以左大培、杨帆等人为代表;而不赞成郎咸平主要观点的有吴敬琏、张维迎及周其仁等。此外法学界及史学界的著名学者也在这场论战中各自从专业角度表达了观点。

  这场争论伴随着国企改革的深化一直持续到现在,十七大以来尤其是2008年席卷全球的金融危机过后,对于国企的批评越来越多,关于国企改革的争议也更激烈了。

  1.对国企改革方向的争议

  从党的十五大、十六大、十七大报告到党出台的重大经济文件和国务院重大决策,都方向性地提出坚持“两个毫不动摇”。今年的政府工作报告中又重申了这一点:即毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济。

  未来国企改革将走向何方?现将经常在主流媒体发表观点的学者专家(主要是经济学家)的观点略列如下,按照叙述的方便排序,不分先后。另,每位专家的观点篇幅按照笔者能够搜集到的他们的最新公开言论(发表的文章、微博或演讲,且能够代表其一贯的主张)而提炼整理出来:

  刘国光近期在《人民论坛》上发表的文章《不坚持社会主义方向的改革同样是死路一条》中指出:当前不能简单地重复“不改革就是死路一条”,应强调坚持社会主义方向的改革,不坚持社会主义方向的改革也是死路一条。要坚持公有制为主体,毫不动摇地发展公、私两种经济;要延缓“公”降“私”升的速度和程度,阻止化公为私的所有制结构转换过程,坚决制止目前借反垄断来瓜分国有企业的浪潮。而他坚持这一观点的理由是:三十多年来我国贫富差距的扩大除了与个人因素(能力、教育、培训机会和健康)相关外,显然还与所有制结构变化以及“公”降“私”升和化公为私的过程有关。调整当前收入分配、缩小贫富差距要多方入手,但最根本的是坚持财产制度的公有制为主体,只要坚持公有制占主体地位,就可以避免两极分化。

  左大培认为中国的国企改革大致可分为两个阶段,第一个阶段的改革基本上是在公有制的范畴之内,进行企业经营管理模式的改变;第二个阶段是1996年之后,这一阶段的改革变成了一场“私有化运动”。对于第二个阶段他持否定和批判态度。他认为对于我们国家,从文化伦理角度而言是社会低信任度的国家,这种国家只有两条路可走:要么单纯依赖私营企业而永远处于不发达的状态,要么以国有经济、国有企业带动经济发展而变为发达国家。中国需要大量的国有经济是因为,中国千年以来积存的文化特征,使中国的私营企业难以摆脱家族主义的束缚,不同家族的人互不信任,私营部门无法有效地学习和开发现代化的生产技术,也无力发展私营大企业,使得技术进步和大企业的发展必须借助国有经济。

  从要保证公有经济或者国有企业的主体地位这一点上来看,刘国光和左大培的观点基本一致。

  张维迎不这样认为,他称国企改革第一个要做的事情就是“私有化”,他认为国有企业已经成为未来中国进一步成长的最主要的障碍之一,他希望在5到10年内,将国有企业的比重降到10%左右。对于中国经济的转轨尤其是增长模式的转变,他分别从亚当·斯密和凯恩斯两种理论视角进行解读。亚当·斯密的理论认为财富和经济的增长遵循一个正循环:财富和经济的增长源自于技术进步和创新,而后者又依赖于分工(有分工才有专业化,专业化促成专心致志的研究和开发,最终才有发明创造),而分工深度由市场交易和规模决定,而市场规模的扩展本身导致分工提升,导致技术进步,进而导致经济发展,经济发展再进一步提升市场的规模。

  凯恩斯的理论认为,经济增长的模式是GDP等于消费加投资加净出口(俗称“三驾马车”),如果愿意的话也可以加政府支出。GDP的增长靠“三驾马车”,出口不行靠投资,投资不行靠消费。

  对于转型、发展民企还是国企,如果用凯恩斯理论的话,不管国有企业、民营企业,只要有需求就好,在法律制度不健全的情况下,增加总需求最好的办法就是利用国有企业,金融危机后中国四万亿经济刺激当中大量的贷款都留给了国有企业;从亚当·斯密角度看这些国有企业本身是没有创新的动力,因而无法真正促进财富和经济的增长。

  针对最近频繁出现在媒体上的国企改革“私有化”,华生连续在微博上发表文章反驳。他说当今国企的体制十分荒唐,亟需改革,但是私有化分掉国企的股份,企业必落入原高管家族与官僚权贵手中,使中国重蹈俄罗斯私有化的覆辙。华生作为“价格双轨制”理论的主要贡献人之一,认为中国三十多年的改革进行到现在,面临的都是具体问题。推进国企改革要凝聚共识,从共识最多的地方开始起步,而产品价格市场化包括要素价格市场化是解决问题的突破口,比如电价等关键性资源能源产品价格的市场化。

  吴敬琏一直强调要坚持政治体制和经济体制相互配合的改革,使市场发挥对资源配置和价格形成的基础性作用,消除行政部门的微观干预,他认为现代市场经济需要法治来保障,特别是对产权的保护。应对行政垄断国企进行改革,国企应该继续“退”,而不是“进”。他认为目前的贫富差距产生的原因有两项,一是腐败,二是垄断,这都和政府权力有关。我们的垄断不是经济自由竞争的结果,而是行政权力造成的。要靠改革开放建立一个好的体制,在这样的体制基础上实现经济发展模式的转变。能不能实现发展模式的转型,取决于各方面的努力,而这里面界定清楚政府的职能很重要。

  对国有企业股份制改革理论作出主要贡献的厉以宁认为国有企业和民营企业各有制度创新的优势,二者可以合作共赢。但是他认为目前存在的行业垄断是国企和民企共同发展创新的障碍。行业垄断是计划经济体制延续下来的做法,是阻碍国企创新的重要原因。国有企业只有在自主创新方面做出优异的成绩才能在国民经济发展中发挥更大的作用。他指出为什么要有国有企业的原因是国有企业有义务保证国家战略的实现。如果把这点认识好了我们对国有企业改革的发展问题就清楚了。

  抛开国企改革方向性的差异,各方专家都认为下一步国企深化改革,应注重相关法律建设。用法律去监管和规范国企的管理、改制、重组和上市。立法只是基础,有关法学家认为,目前国企改革最亟须的其实不只是法律条文,更重要的是在国企管理及改革的每一个环节,认真执行相关法律规定。

  2.国有企业是否存在垄断问题

  吴敬琏认为国企存在垄断并应该改革。他认为,目前在一些很重要的部门存在着行政垄断,这是跟建立社会主义市场经济的要求不符的。针对反垄断应该只反那些不好的垄断,对于好的垄断(“有利于国家的垄断”)则不能反的说法,他指出,这样一来,一个企业的垄断应不应当反就变成无法确定的事情了。例如,中国的电信资费高得惊人,这是与行政垄断直接有关的。难道应该以电信企业是国有企业为理由把这些企业置于《反垄断法》的调节范围之外吗?

  厉以宁认为国企的行业垄断是阻碍其创新的重要因素,行业垄断的存在根源是既得利益的存在,因为要维护既得利益就要维持现状,所以结构调整就难以推进。行业垄断不是市场经济的产物,它延续了计划经济下的一些做法,国有企业应该自己清理一下,还有哪些是计划经济的东西,既然我们要实行市场经济,那么这个改革是刻不容缓的,市场经济并不表示国家不发挥宏观调控的作用,也不表示在跨行业中不能起到规划和指导的作用,但在市场经济的范围内应该说行业垄断的存在阻碍了国有企业发展,国有企业很可能为行业垄断的利益而感到满足了,而创新就减少了。否认国有企业存在垄断的学者如中国人民大学经济学院的教授张宇,他用HHI指数对目前饱受垄断诟病的石油石化行业、电信行业、电力行业、钢铁行业和煤炭行业等进行衡量,得出的结论是:除电信和电力行业存在自然垄断因素外,其他行业都有较强的竞争性。从目前国有企业的行业分布上看,分布于竞争型行业的国有企业占国有企业总数的90%以上。国有企业经营绩效的改善主要不是来源于垄断,而是来源于国有经济的结构调整和体制创新。反垄断不是当前经济改革的主要任务,推动科学发展需要进一步做大做强国有企业。

  杨启先指出,有关特殊垄断的企业,比如石油、电信,从长远来看,国家还要垄断,因为它们关系国家的经济安全。刘国光认为在有关国家安全和经济命脉的战略性部门及自然垄断产业,问题的关键不在于有没有控制和垄断,而在于谁来控制和垄断。一般说来,这些特殊部门和行业,由公有制企业经营要比由私有制企业经营能更好地体现国家的战略利益和社会公众利益。他同时也指出国有垄断企业也应该进行改革,行政性垄断的弊病是应当革除的。

  3.国企是否低效的问题

  关于国企是否低效吴敬琏有鲜明观点:国有企业的效率是否高于民营企业,已经有翔实数据支持的否定性结论。改革开放的最初十几年,中国的经济增长和效率提高基本来源于非国有部门(“民营部门”),而占有经济资源主要部分的国有部门不但增长缓慢,而且效率有下降的趋势。亏损企业的数量逐年增加。以致到1990年代中期整个国有企业部门陷入了盈不抵亏的困境。这种情况必然要拖累整个国家的财政金融体系。其中,银行系统的呆坏账大量积累,面临极大的系统性风险。要改变这一状况国企要有步骤地退出一般性竞争领域。与吴敬琏持相近观点的还有张维迎、周其仁等经济学家。

  反对国企低效论的有刘国光、左大培、夏小林等。左大培指出,许多人认为发展国有企业会降低经济效率是完全错误的偏见。这个偏见主要是将“利润低”与“效率低”混为一谈。许多国有企业的人均利润远低于私营企业,但人均产出并不一定低于私营企业。其原因在于国有企业净产值的内部分配比私营企业更偏向于企业员工。这种单纯由于净产值内部分配不同所造成的低利润,并不能算作国有企业的无效率。许多人相信国有企业没有效率,是因为他们看到了20世纪90年代 60%多的国有企业亏损的现象。但是这并不能证明国有企业没有效率。全国工商联的研究报告显示,中国民营企业的平均寿命不到3年,有60%在5年内破产,85%在10年内消亡。从这个角度看,20世纪90年代中期时的国有企业绝大部分运营了20年以上,而只有60%多的亏损率足以说明国有企业比私营企业有效率。近三十多年来,则存在许许多多经营状况一直良好的国有企业。

  以上介绍的是围绕国企改革不断争论中的若干问题,此外还有相关的其他诸多问题,例如关于国进民退还是国退民进、国有企业的腐败、国有经济是否应彻底退出竞争领域和国有企业是否存在与民争利等,很多问题都是科学发展观提出以来,在发展方式转变和经济结构调整的宏观背景下凸显出来的,亟待探索和深入研究。

  四、结束语

  国有企业改革了三十多年,也争论了三十多年,大到国企向哪个方向走小到公司治理结构的关键问题都引发了激烈争论。而国企改革也伴随着这些争论一步步走到了今天,希望接下来的深化改革,争辩各方能够凝聚共识,共同解决好国企改革的问题。

  (胡秀荣根据相关资料梳理)