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论中国国有企业改革路径依赖

发稿时间:2017-10-10 13:34:07   来源:《团结》2017年第3期   作者:李昌庚

  摘要:在市场经济社会,国有企业主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域,以弥补市场失灵和起到再分配政策等作用。中国国企改革有其成功之处,但也存在诸多后遗症。吸取国外尤其原苏联东欧等国家国企改革的经验教训,以史为鉴,寻求适合中国国情的国企改革路径依赖。看不清国企改革的问题实质或激进做法均是改革天敌。

  关键词:中国国有企业 改革 路径依赖

  2016年10月,习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调,推动国有企业深化改革,坚定不移把国有企业做强做优做大等。如果没有充分考虑到社会转型期的中国国情及其国家改革与发展战略大背景,而简单从企业市场经济法则来看,有些人或许对“把国企做强做优做大”等存有疑虑,从而影响或误导国企改革。如何准确理解和把握习总书记上述讲话精神,讨论中国社会转型期国有企业改革路径依赖就显得很有必要。

  一、国有企业市场定位

  关于国有企业的缺陷与不足,理论界已经阐述很清楚,实践也足以证明。从直接表象来看,主要包括效率低下、亏损严重、资产流失、债务危机、负担沉重等。从深层原因来看,主要包括两点:一是国有企业产权主体模糊而缺位,信息不对称严重,委托代理成本高;二是国有企业与行政权力存在千丝万缕的关系,具有公权力属性和超经济性,容易形成政经混合体,具有行政垄断倾向,有违市场公平竞争规律。因此,国有企业难以也不应当成为一般市场竞争领域的主要主体。[1] 20世纪70年代末80年代初,西方发达国家国有企业在国内生产总值中所占比重平均为7.7%,相对比重最高的意大利也仅占24.7%。[2]世界银行列举的8个发达工业国家在1978-1991年间国有企业产值占GDP的平均值为7.8%(未加权平均),列举的40个主要发展中国家大约在10%左右。[3]由此可见,无论发达国家还是发展中国家,国有企业都不是一般市场竞争领域的主要主体,但发展中国家相对发达国家而言国有企业比重稍微高一些。至于极少数非市场化国家和依赖石油等资源的国家就市场而言另当别论,也不具有可比性。

  在市场经济社会,国有企业作为国家调控经济的一种手段,主要存在于市场机制无法或难以发挥作用的领域,以弥补市场失灵和起到再分配政策等作用。一般而言,国有企业主要存在于关系国家安全、国家经济命脉以及涉及国计民生的公共基础设施等特殊行业。国有企业在世界各国产业分布总体上具有趋同性,主要分布在规模经济突出的自然垄断产业、资本技术密集型产业、公共性(或外部经济性)产业、基础产业、技术先导产业等。因此,国有企业总体上往往具有社会公共性、外部经济性、必要垄断性、非竞争性、非盈利性等特点。除了原苏联东欧等传统社会主义国家及其他少数非市场化国家外,世界上很少有国家把利润作为国有企业的首要目标。如果单纯为了盈利,国有企业原则上就没有成立的必要。这是国有企业与私有企业的一种社会分工,体现了国有企业具有私有企业所无法取代的特殊职能。国有企业也只有在这些领域才能更好地发挥集中资源配置、集中力量办大事等特有的制度优势。

  从市场经济及其国有企业发展的历史经验来看,一旦市场机制因战争、经济危机等因素受到较大破坏时,再加上当时不同程度的意识形态影响,往往是国有化比重相对较高时期。包括西方国家在内的许多国家在两次世界大战和经济危机时期,通过政府投资或国有化等方式产生了一批国有企业,政府在推动大企业集团发展方面起到了加速作用。比如英国一战时期投资成立了800多个军事企业,将铁路收归国有等。法国二战时期建立了法兰西电力公司、法国雷诺汽车公司、法兰西银行等国有企业。美国二战期间建立了2600个左右的国有企业。但是一旦战争或经济危机等影响市场机制发挥作用的因素结束,这些国家又将战时或危机时期成立的许多国有企业通过私有化等方式清理掉。因而,包括西方国家在内的许多国家经历了多次国有化和私有化交替的浪潮。即使这些国家国有化浪潮时期,国有企业也从来没有占据市场经济社会的主体地位,仍把国有企业作为国家调控经济的一种手段以弥补市场缺陷作为基本原则。比如英国在1974至1979年经过第二次国有化浪潮后,国有企业总产值也才约占国民生产总值的13%。即便在西方国家国有企业比重较高的法国,当时国有企业总产值才达到全国工业总产值的1/5;到1990年,国有企业总产值仅占国内生产总值的18%。[4]

  然而,随着市场经济进一步发展以及国家治理水平的不断提高,处于充分管制下的私有企业也能起到纠正市场失灵的作用,国有企业也并非是再分配政策的唯一有效工具。凡是私有企业及其社会资本能够解决的领域,政府原则上都要允许,实现国有资本有进有退。因此,国有企业的存在空间进一步收缩和限制。从发达国家来看,国有企业主要集中在交通运输业、邮电通信业、供水、供电、供气等公用事业和基础设施产业。即使这些垄断性产业、基础设施产业和公共事业领域,国有企业也没有绝对垄断,也开始引入私人资本,航空、铁路、石油、煤炭、汽车、钢铁、造船等重要领域大量引入私人资本,甚至全部私有化。比如英国的通信业、运输业的45%由私有企业承担,比利时的供水、供电、供气等国有化程度只有19.7%,日本国铁也实现了私有化等。在美国、加拿大、日本等国,除了邮政全部由国家投资外,其他领域都向私人资本开放。[5]

  当然,对于后发型的发展中国家而言,为了发展经济和赶超发达国家,建立国有企业除了弥补市场失灵外,还要考虑构建国家工业及其国民经济体系、奠定经济基础、技术创新与先导、扶持和提高企业市场竞争力等因素。比如20世纪90年代我国500家最大工业企业销售收入在相当长一段时期内还不及美国通用汽车公司一家企业。而西方国家在二战以后通过政府干预在较短时间内推动了大企业集团发展。这都值得包括我国在内的发展中国家借鉴。同时,作为发展中国家,无论国家治理水平还是法治化水平都相对不高,社会管制能力不足。以上因素决定了包括中国在内的发展中国家国有企业存在空间更多一些。但不管如何,市场经济及其国有企业发展方向则具有规律性。这要取决于不同国家历史发展阶段的国情差异。

  由此看来,立足于中国作为后发型发展中国家及其市场经济发展的阶段性,进一步深化国企改革,合理界定国有企业的国家所有权市场边界。这是习总书记强调的“把国有企业做强做优做大”的逻辑前提。在国有资本应当进入的领域,把国有企业做强做优做大则是毫无疑问的。这是政府有所为、有所不为的重要体现。唯此,才能更好地理解和把握习总书记讲话内涵及其精神实质。

  二、中国国有企业改革现阶段所面临的问题

  对于从社会主义计划经济向市场经济转型的中国而言,国有企业改革经历了扩大企业经营自主权、“利润包干”、“利改税”、“两权分离”、“企业承包经营责任制”、“公司化改制”为主导的产权改革及其现代企业制度等诸多过程。国有企业改革也经历了从“政企分开”到“政资分开”的改革路径探索。

  从中国社会平稳转型视角来看,相对于原苏联东欧等传统社会主义国家的“休克疗法”而言,我国国有企业改革采取的渐进式改革模式比较可行,实践证明也是比较成功的,基本实现了“软着陆”。但同时也带来了一系列后遗症,比如国企改革不彻底、反复、停滞等,甚至今天提出的许多国企改革的问题及其对策与建议在多年前就出现。具体而言,主要包括如下几个方面:(1)国有企业市场定位在国家立法和政策层面上还不是很明晰,虽然国有企业不断从竞争性领域退出,但比重依然过高,截止2017年国有企业资产总额仍超过144万亿元,多数国有企业仍存在于一般竞争领域;(2)国有企业尤其中央国有企业数量虽然大幅下降,但依然相对较高,比如截止2017年中央国有企业仍有98家,其中,每家企业集团内含大量大型国有或国有控股子公司等;(3)国有经济比重虽然不断下降,但仍达到国内生产总值的1/3左右,远高于世界平均水平;(4)中央与地方国有企业分工及其关系与中央与地方的财权和事权划分不是很协调;(5)国有企业按照公益类与商业类进行的分类监管及其区别法律规制还没有解决;(6)国有企业治理与普通商事企业公司治理混淆与模糊,不仅异化了公司法等私法规范及其公司治理,而且也没有真正解决国有企业治理问题等。

  之所以如此,笔者认为,原有的渐进式改革模式具有探索性与尝试性,常因不确定的改革思路、政府换届更替、人事变动、决策者之间的观念分歧等因素而容易导致国企认识模糊不定或缺乏明确的国企市场定位及其改革方向,甚至容易出现波折、反复或倒退等现象。而这在政治体制改革滞后等情况下又会进一步延缓国有企业深化改革。

  这些问题如若不能得到及时有效解决,将直接影响到市场经济体制的建立健全和政治体制改革等,进而影响到能否为中国社会平稳转型提供适宜的经济土壤。这也是党的十八届三中全会为何进一步提出深化国企改革的原因所在。

  三、国外国有企业改革的经验教训

  对于原苏联东欧等传统社会主义国家而言,计划经济向市场经济转型,这是历史发展必然的选择。毫无疑问,以意识形态为主导的计划经济基础上的国有企业必须进行市场化取向的改革。所以,这类国家的国有企业改革最为引人注目。即便以市场为基础的西方国家以及其他许多发展中国家,在经历国有化浪潮之后,一旦战争、经济危机等影响市场机制发挥作用的因素消除之后,也会面临国有企业改革问题。

  学界早已关于国外国有企业改革的详细介绍,重复介绍并无多大意义,但从中梳理能够对中国国有企业改革有所助益的经验教训则是必要的。具体而言,主要包括如下几个方面:

  1、普遍设立国有企业改革主管机构。无论西方发达国家还是原苏联东欧等转型国家和其他发展中国家大多如此。比如意大利的国家参与部、西班牙的国家工业局(INI)(后来改制为国家工业控股公司)和资产剥离操作局(DOO)、俄罗斯的国家和地方国有财产管理委员会、企业私有化委员会、东德的国有财产委托管理局(托管局)、波兰的所有制改造部、匈牙利的国家财产局、国家私有化署、罗马尼亚的私有化署、巴西的国有企业管理委员会、印度的国有企业局、工业与财政复兴局等。

  2、普遍为国有企业改革立法。无论西方发达国家还是原苏联东欧等转型国家和其他发展中国家大多如此。比如俄罗斯早先有《俄罗斯私有化纲要》,1991年颁布了《俄罗斯联邦所有制法》、《俄罗斯关于国家企业和地方企业私有化法》,随后又颁布了《小私有化法》、《长期归国家所有的财产使用法》等;匈牙利1988年颁布了《经济结社法》、《改造法》等;波兰1990年颁布了《国有企业私有化法》、《设立所有制改造部法》等;捷克斯洛伐克1990年颁布了《经济改革纲要》、《财产归还法》、私有化法案,随后捷克也颁布了《小私有化法》和《大私有化法》等一系列私有化法案;保加利亚1992年颁布了《私有化法》等;美国1945年颁布的《政府公司控制法案》等;日本的《国有铁路改革法》、《电信电话株式会社法》等;法国1983年颁布的《公营部门民主化法》等;阿根廷1989年颁布的《国家改革法》等;我国台湾地区颁布的《公营事业移转民营条例》及其实施细则等。

  3、原苏联东欧国家普遍采取“休克疗法”,付出沉重社会代价。原苏联东欧等社会主义国家在经济领域普遍采取了“休克疗法”。国有企业改革也不例外。苏东剧变前,许多国家国有经济比重高达80%以上,甚至90%以上。[6]这些国家政府与国有企业的关系还没有理顺,还存在非常严重的“大锅饭”问题。这些国家经济转轨普遍缺乏相应的市场基础,比如资本市场、金融市场、人力资源市场等。[7]有效的私有化需要相应高效的金融市场等诸多市场基础支撑。没有巩固的经济制度和完善的竞争框架的私有化是毫无用处的。[8]因此,这些国家国有企业私有化改革付出了沉重社会代价,比如:“权贵资本主义”、外来资本垄断、国有资产流失严重、贫富差距迅速拉大、失业率严重、金融动荡等,进而影响到国家政局动荡与冲突,社会撕裂与对立,甚至国家分裂等。

  当然,这些经验教训具有相对性和历史局限性。对于这些国家今天而言,这些到底是经验还是教训尚需要历史检验。但对于历史惯性下的今天中国而言,如何实现国家治理现代化及其社会平稳转型,国有企业改革借鉴上述经验教训则是非常必要的。

  四、中国进一步深化国企改革的路径依赖

  我国国有企业改革已经进入了与政治等因素处于胶着状态的攻坚期和深水区。现在的问题是,我国是继续采取原有的渐进式改革模式还是激进式改革模式(或“休克疗法”)?笔者认为,一方面,原有的渐进式改革模式相对于容易改革的领域是行得通的,但如果继续原有的改革模式,国企改革的攻坚期和深水区则无法突破,改革实践中面临的上述后遗症就证明了这一点,并将进一步延续。20世纪90年代提出的许多国企改革观点和对策至今依然存在就充分说明了这一点。因为这种改革模式最大的特点是:有时是主动的,有时是被动的,甚至有时是倒退的,缺乏明确的顶层设计。这势必影响到我国市场经济体制完善和政治体制改革进程。另一方面,我国没有必要采取“休克疗法”。理由在于:一是我国国有企业改革已经初步实现了“软着陆”,无论国有企业数量和经济比重的下降、私有企业的发展、市场基础的培育、社会保障制度的建立等都是当初原苏联东欧等国家所无法对比的。二是国有企业改革不是单纯的企业改革,还涉及经济体制改革、政治体制改革等一系列配套改革。当国企改革进入攻坚期和深水区时,尤其涉及诸多政治问题等胶着状态困扰,更需要顶层设计。此时,“休克疗法”不仅涉及国企改革,还涉及政治体制改革等,而这基于中国国情则是非常慎重的事情。即便当初英国等许多国家国有化浪潮之后私有化过程中有些国有企业改革也经历了10多年之久,更何况中国国情下的国有企业改革。基于当下国企改革基础,不能毕其功于一役。

  鉴于此,我国必须突破原有的渐进式改革模式和激进式改革模式困扰。一方面,在已有国企改革的基础上,主动深化经济、政治等领域的全方位改革,加强顶层设计,制定改革路线图,破除国企改革的瓶颈。另一方面,在主动改革的前提下,吸取原苏联东欧等国家“休克疗法”的经验教训,做好配套改革措施的衔接与完善。对此,既不能简单地以市场经济发达的西方国家标准衡量中国,也不能简单地以原苏联东欧等国家转型变迁后的现状苛求中国,而应当基于中国特殊国情,立足已有改革基础,遵循历史惯性,以史为鉴,政治权威主导下的主动改革,以尽可能小的成本与代价完成国企改革、实现社会平稳转型应当是我国较为理想选择。[9]

  基于上述思路,我国进一步深化国有企业改革应当充分考虑如下几个方面:

  1、借鉴国际做法,设立或授权类似国企改革领导机构,专门负责国企改革。我国现有的兼具出资人职能和监管职能而角色错位的国资委以及财政部门等均面临着改革,[10]不宜担任国企改革重任。较为理想的做法是,在党的十八届三中全会成立的“全面深化改革领导小组”基础上,下设或授权类似专门负责国企改革的主管机构,2015年成立的国务院国有企业改革领导小组即体现了这一思路,从而减少或避免部门之间的相互推诿、扯皮、利益冲突或内耗等。由国企改革主管机构按照市场规律列出改革路线图、时间表和改革清单。设立或授权类似专门机构既能把握改革实质和方向,也能尽可能减少或避免国资流失。

  2、借鉴国际做法,加强国有企业改革立法,从而为国企改革提供法治保障。具体包括如下几点:一是现实环境具备立法条件的,应当立法,如《企业国有资产法》、《国家出资企业产权登记管理暂行办法》等;二是现实环境尚不具备立法条件的,因为国企改革本身就具有探索性与突破性,留待条件成熟再考虑立法,如特殊企业立法、中央与地方国有企业关系问题等;三是某类产业或某个国有企业改革能够单独立法的,可以考虑单独立法,如《金融企业非上市国有产权交易规则》等,像诸如当初的中国铁路总公司、中国盐业总公司、中国林业集团公司等改革可以考虑单独立法;四是国企改革立法暂不宜提高立法位阶的,或具有临时性、阶段性特点的立法,尽量以规范性文件或部门规章等形式出现,如《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》、《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》等。我国目前关于国企改革的专门立法并不多见,还需进一步加强。其目的在于:从立法高度明确国企改革方向和具体措施,为国企改革提供法治保障,尽可能减少或避免国资流失等。

  3、为国企改革提供保障资金,减少改革阵痛。自从2014年以来,我国多地通过企业联合或政企联合等多种方式成立国企改革发展基金,进一步拓宽国企改革保障资金来源渠道,支付改革成本与代价,减少改革阵痛。比如北京成立京国瑞国企改革发展基金、上海成立信达国鑫国企混合所有制改革促进基金、广东成立了广东国资改革发展基金、云南成立了国资壹号产业基金、厦门成立了国有企业产业升级基金等。这些都是非常好的改革尝试与做法,值得进一步探索与推广。除此以外,还可以进一步探索国企改革保障资金筹集渠道。

  4、凡是现有体制下能够改革的领域,优先改革。从我国目前来看,主要包括如下几点:(1)国企按照公益类与商业类以及商业一类与二类的分类改革。根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》规定,国有企业分为公益类和商业类两种。所谓公益类国有企业,是指主要提供社会公共产品和公共服务,以保障民生、服务社会为主要目标的国有企业。商业类国有企业又分为商业一类和商业二类两种。商业一类是指主业处于充分竞争行业的商业类国有企业,即充分竞争类;商业二类是指主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,即特定功能类。在市场经济社会,国有资本原则上将逐步退出一般市场竞争领域,主要向公益类和商业二类(特定功能类)国企集聚,并将成为国有企业主导类型。(2)按照国有企业市场定位目标及其分类改革要求,进一步重组国有企业,依产业或行业特点有序推进混合所有制改革和员工持股计划等,比如钢铁、能源、电力、交通、盐业、林场、金融等领域的国企改革。其中,西方国家国企改革中的“黄金股”制度值得借鉴。[11](3)改革国资委和财政部门等,建立若干国有资本投资运营公司,构建科学合理的企业国有资本出资人制度和相应的监管制度。(4)在国企分类改革等基础上,国有企业按照国家公私产分类进行区别法律规制,加强国有企业特殊立法,准确界定国有企业治理模式及其监管制度。

  5、凡是现有体制下难以改革的领域,则通过政治、经济等领域的改革进行协同推进。比如某些领域的混合所有制改革、中央与地方国有企业的功能定位区分及其关系等。这些领域的改革尤其需要政治体制改革、金融财税、社会保障等领域改革的协同推进。而这些改革又需要置身于整个国家改革的顶层设计蓝图中。因而,立足历史惯性下的今日中国,某些领域的国企改革暂时滞后是必要的,而非图一时之仓促改革而紊乱改革布局或致改革失败。

  6、进一步深化国企改革需要注意的几个问题。主要包括如下:

  (1)妥善、谨慎使用国企改革用语。国企改革在有些国家推行私有化阶段也有不同称呼,如墨西哥的“非参与化”、巴西的“灵活化”、玻利维亚的“资本化”等。考虑到中国国情、历史惯性以及路径依赖等因素,尤其国企改革已经到了有进有退的阶段,我国更需要谨慎处理,所谓的“民营化”以及当下提出的“混合所有制改革”、“员工持股计划”等均体现了决策者政治智慧与策略,绝非某些人所说的中庸或折衷做法。关键要看国企改革的实质与方向是否符合市场规律。

  (2)无论理论界还是实务界存在一个误区,即认为商业类国企尤其商业一类(充分竞争类)国企应当按照完全市场化方式运作,进退应由市场来选择。笔者以为,这是一种理想化的愿景,国有企业的公权力属性决定了其容易产生行政垄断倾向,有违市场公平竞争规律,挤压私人空间。因此,政府在市场竞争领域要尽可能减少既制定游戏规则、又直接参与游戏规则的现象,国有资本要主动退出一般市场竞争领域或尽可能降低国有资本比例。

  (3)通过社会保障制度、国企改革发展基金、供给侧改革等措施,尽可能减少或避免国有企业尤其央企混合所有制改革过程中可能出现的“下岗潮”,使我国失业率保持在合理控制范围。

  (4)通过专门机构,加强国企改革领导和国资监管,尽可能减少或避免“权贵资本主义”、某些不必要的外来资本垄断和国有资产流失严重等问题的发生。

  总之,必要的改革成本与代价是需要付出的,但立足于当下中国国情,遵循历史惯性,以史为鉴,包括国企改革在内的政治权威主导下的主动改革,以尽可能小的成本与代价实现社会平稳转型,则是较为理想的选择!既要认清国企改革的问题实质和改革方向,也要妥善选择改革路径。看不清国企改革的问题实质或激进做法均是改革天敌,不能毕其功于一役!当然,这种改革路径依赖有时因既得利益障碍或决策者人事变迁等因素而怠于改革,步入原有渐进式改革陷进,甚至异化改革,从而延缓国企改革进程。这关键取决于执政者的政治智慧与勇气!

  (本文发表于《团结》2017年第3期)

  [1] 参见李昌庚:《金融危机视野下经济法价值拷辨---以国有企业为例的实证分析》,《政治与法律》2010年第6期,第84页。

  [2] 参见世界银行:《1983年世界发展报告》,中国财政经济出版社1983年,第67页。

  [3] 参见袁易明、魏达志:《危机与重构—世界国有企业研究》,中国经济出版社2000年,第84-85页。

  [4] 参见史树林、庞华玲等:《国有资产法研究》,中国财政经济出版社2003年版,第482--490页。

  [5] 参见袁易明、魏达志:《危机与重构—世界国有企业研究》,中国经济出版社2000年,第94-95页。

  [6] 资料来源:根据《经互会成员国统计年鉴》(1986年)(1989年)。

  [7] 王金存主编:《世界国有企业》,企业管理出版社1995年,第323页。

  [8] 王建铆、史璞兰主编:《国有企业改革:中国的实践和西班牙的经验》,上海远东出版社2003年,第39页。

  [9] 参见李昌庚:《中国社会转型的路径依赖及其法治回应》,《青海社会科学》2016年第2期。

  [10] 参见李昌庚:《企业国有资本出资人:国际经验与中国选择》,《法学论坛》2014年第2期;《国有财产监管制度研究》,《法治研究》2014年第4期等。

  [11] 所谓“黄金股”制度,是指国企私有化改革中,基于国家利益,发行由政府持有的特权优先股,不代表任何财产权利,没有投票权和收益权等,即便政府不再或少量持有企业股份,但政府可以通过特权优先股保留着或在一定阶段保留着企业某些重大经营决策中的“一票否决权”。该制度最早源于英国,以英国电信为典型。