本文基于简要的历史回顾，揭示中国农地经营制度形成的初始动因，分析制度安排与制度变迁的内在机理，评估政策努力的绩效与现实难境，阐明从产权界定到产权实施的逻辑线索，并由此提出未来变革的重点及可能方向。
一、概念梳理：产权界定与产权实施
产权是关于财产的权利，可以理解为资源稀缺条件下人们使用资源时的权利，或者说人们使用资源时的适当关系或规则以及破坏这些规则时的处罚。对于这些规则所决定的权利，Barzel(2015)区分为“法定权利”和“经济权利”两个层面。“法定权利”涉及国家所承认的属于特定主体的资产，即行为主体依法对财产进行占有、使用、处置和收益分配的权利;“经济权利”是指主体可以如何处置资产的各种属性的权利。一般来说，第一，对于经济权利，法律法规是一种重要的保护形式，但在不同的环境下，法定权利并不总是优于其他方式。因为受知识不完全和法律成本的约束，完全界定产权所包含的全部权利面临着高昂的交易成本，由此现实中的产权界定总是不完全的，从而存在法定界定之外的剩余权利(哈特，1998)。第二，法定权利既不是经济权利的必要条件，也非充分条件。因为法定权利既不必然带来充分的排他性保护，也不必然带来产权租金的最大化(1)。相反，即使产权边界在法律上是模糊的，相关产权主体依然能够有效地利用其边界上的资源。法定界定以外的权益归谁所有，谁拥有对资产的支配权或控制权，这取决于产权主体的产权实施能力。所以，巴泽尔认为，科斯以来的文献所使用的“产权”概念是含糊不清的。
我们将上述分类转述为“产权界定”与“产权实施”。为了进一步说明二者的关系，可借用Barzel(2015)列举的电影票例子来阐释：(1)购买一张电影座位票，就意味着电影院所有者与顾客之间缔约了一份“授权顾客在电影院中拥有一个座位”的合同。如果持票顾客没有找到空座位，那么她(他)有权控告所有者违约。这就是法律赋予产权主体的排他性权利。(2)由于电影院票价一样，但不同座位的观影效果不尽一样，基于效用与时间成本的比较，有些人就可能尽早到达以便于找到一个更为合适的座位。这就是产权主体对产权的实际处置权利。(3)如果不存在特定的约束，持票人可以将其电影票转让，也可用较差位置的电影票外加一定的经济补偿来换取更好的座位。这当然依赖于不同顾客对潜在收益成本的评价。这就是对产权进行转让与交易的权利。可见，其中的(1)是指法定的产权赋权，(2)、(3)是指产权的具体实施。应该说，明晰的产权赋权与界定是重要的，但产权主体是否具有行使其产权的行为能力或许是更为重要的。Barzel(1997)认为，任何个人对权利的实施取决于三个方面：一是个人保护产权的努力，二是他人企图夺取的努力，三是政府予以保护的努力。其中，“个人保护产权的努力”表达的正是产权主体行使产权及其行为能力的重要方面，从而构成产权实施的核心内容。
基于上述，可以认为，中国的农地经营制度实际上是由两个层面的制度所构建的。一是由农地产权制度所表达的产权界定及其法定规则(广义的政策规范)，二是由农业经营制度所表达的产权实施及其契约安排。
二、从人民公社到小岗村变革：争权与还权
人民公社制度的建立有着特殊的历史背景。中华人民共和国的成立尽管结束了中国近代百年的乱局，但共产党面临的却是一个满目疮痍、贫穷落后的农业国家。对此，作为政治领袖的毛泽东对此有着清晰的判断。他指出，中国革命靠了农民的援助才取得了胜利，国家工业化又要靠农民的援助才能成功。(2)
由此，中国仿效苏联，采取了高积累、高投资、高速度优先发展重工业的战略。实施这一战略，必须解决几个问题：一是提高储蓄率，加快资金原始积累;二是保证有限的资源集中投向国家确定的重点领域特别是重工业领域;三是保证高积累下社会的稳定。这三个条件都不可能在一个竞争性的市场经济环境下获得，必须依托于高度集中的计划经济体制。于是制度的安排这样形成：其一，通过不等价交换，农业为国家工业化提供主要的资金积累(包括直接征调农民工进行劳动积累);其二，严格控制非农业劳动力和人口流动，以控制工资成本和粮油等生活必需品的供应;其三，人为压低原材料、工资和生活必需品价格，压低城市居民的消费水平，维持高积累;其四，通过单一公有制和集中计划体制的建立，把有限的工商业经济剩余最大限度地集中到国家特别是中央政府手里，并运用行政手段投资于工业特别是重工业。与之相对应，为了降低政府资源动员与社会管制的交易成本，统购统销制度、人民公社制度以及户籍制度等体制安排得以运行。
(一)人民公社的制度特征及其低效率
人民公社起源于1952年开始的“土地入股、统一经营;入社自愿、退社自由”的农业生产合作社，并因1953年12月中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》，很快过渡到1956年完成的土地集体所有的高级农业生产合作社的道路。1958年通过中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》，1962年经过调整基本确立了“三级所有、队为基础”的人民公社制度框架。公社制度具有三个鲜明的特点：
一是管地。尽管法律名义上将农村土地界定为农民集体所有，但实质上表现为国家控制。集体产权的国家控制是通过土地集体化和政社合一两者结合而得以实现的。这大致经过三个步骤：第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织;第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者;第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划(3)。国家意志由此进入了农村集体经济组织。国家计划决定组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有某块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。
二是管人。在以农为生、以农为业的农耕格局下，由于土地被国家及公社组织所控制，依附于土地的农村劳动力被迫由公社或生产队统一指挥、统一调配和统一使用。而与之匹配的户籍制度及其严格管制，几乎彻底否定了作为农民个人对私产乃至自身劳动力的产权。
三是管粮。为了降低国家获取工业化原始积累的组织动员与交易成本，国家限制了关系到国计民生与工业原料以外的农产品种植，“以粮为纲”与计划指令使土地使用权在本质上服从于政府，种什么、种多少、上缴多少“公粮”，完全听命于“上级”，几乎排除了农民的自由种植权。与之配套的“统购统销”制度，通过市场关闭与价格管制，则基本排除了农民的自由销售权与剩余索取权。
可以认为，人民公社所决定的农地产权，几乎被国家规制与垄断，除了范围极小的自留地以外，农民几乎不具有产权实施的自主选择空间。不恰当的产权界定，必然带来产权实施的低效率。由于土地资源产权都失去了具体明确的责任主体、权力主体和利益主体，其产权安排几乎不具有排他性，产权模糊及其普遍存在的公共领域导致严重的租金耗散;农业生命特性所要求的灵敏性处理机制，必然因计划指令的僵化性而导致生产决策失误;在偷盗、“磨洋工”、搭便车等机会主义行为盛行的情形下，由集体来对每个农业劳动者进行监督不仅十分困难，而且费用高昂，分配上的平均主义与行为上的机会主义成为必然结果。分配性努力大大超过了生产性努力，势必导致资源浪费与劳动效率低下，由此农业增长陷入停滞。
(二)农民的争权与国家的还权
农民的“争权”表现为两个方面。一是消极争权，通过以偷懒、出工不出力或“磨洋工”的方式来表达对集体化及集体劳动的不满;二是积极争权，通过私自以村民集体行动的方式采用“瞒产私分”、借地、扩大自留地、划小生产队、部分作物或土地分季包产到户，甚至是包产到组、包产到户等形式进行抗争(高王凌，2008)。前者导致了人民公社的低效率，后者则诱致了家庭承包制的制度创新，两者共同促成了国家对农民地权的“还权”。
1959—1961年农业危机导致的大量人口非正常死亡、经济衰退，以及接下来低效率经济的长期徘徊，引发人们对“集体化”的怀疑。普遍的饥荒使人们从浮夸、表忠等政治热情中幡然醒悟。表达农民行为偏好的一个基本冲动是追求产权的清晰化。事实表明，农业包产到户的做法已普遍存在，差不多每个省、市、自治区都有发现。早在1956年下半年，温州、佛山等地就曾尝试过包产到户。1961—1962年，安徽包产到户的社队达80%，甘肃临夏为74%，浙江新昌和四川江北为70%，广西胜县为42.3%，福建连城为42%，贵州全省为40%，估计全国达20%。事实也同样表明，在长达20多年的人民公社时期，包产到户前后五次冲动却又五次被压制(綦好东，1998)。“责任田”、“包产到户”等被指责为“复辟资本主义”，并一度上升到“阶级斗争”的政治高度。可以认为，公社体制尽管表面上得以运行与维护，但隐含着农民争夺土地权利的不懈努力。
安徽省的小岗村被誉为“中国农村改革第一村”。1978年因18位农民以“托孤”的方式，冒着极大政治风险立下生死状，在土地承包责任书上按下红手印实施“大包干”，从而成为拉开中国改革开放序幕的典型。事实上，1977年夏刚复出的万里受邓小平重托被派到一直被视为“老大难”的安徽主政。安徽农村给他最突出的印象是农民普遍的饥饿与贫穷。三个月调研的结果，就是在1977年11月25日安徽召开农村工作会议时通过的一个重要文件——《关于当前农村经济政策几个问题的规定》(即后来被人们广为关注的著名的“安徽省委六条”)。应该说，这份文件的诞生真正标志着中国农村改革的开始。
应该强调的是，初期的改革并未彻底解构公社体制。第一，“大包干”并未变更土地的产权制度，依然是形式上的土地集体所有。第二，“大包干”依然是完成国家统购任务的一种合约安排。在计划种植体制下，人民公社也是“包产(干)到队”。关键的差异是将包干主体由“队”改为农户，进行了“谁来种地”的经营主体的转换。
为什么一个简单的经营主体转换能够带来完全不同的经济绩效?除了对经营主体的意识形态判断的外生因素外，其内生因素与制度嵌入的环境有关。因为在人工劳动的情景下，农业天然地隐含着高昂的劳动监督与计量成本，人民公社的统一经营与集体劳动必然带来普遍的“集体行动的困境”;而家庭承包经营所包含的自然分工及其内生的灵活决策机制、行为响应的自觉性以及激励相容的自我执行机制，使其在农业生产活动中具有了天然合理性与得天独厚的组织优势。从包产到户、包地到户到包干到户，关键是赋予了农户在完成统购与集体提留任务之后的排他权与剩余索取权，由此形成了生产性努力的自我激励与自我执行。
从公社体制转换到家庭承包制，可以视为是从农民争权到国家还权的转化，其核心是农地产权的管制放松与农户产权主体地位的逐步回归。
(三)小岗村变革的符号意义
以小岗村为标志的家庭联产承包责任制的实施，基本上是对人民公社时期农民所努力争取的剩余索取权的归还。但由经营主体转换所表达的农地经营制度的突破，却有着重要的制度溢出效应，从而使小岗村具有了制度变革的“符号”意义——从包产到户(承包产量)转换为包干到户(承包土地)以及之后的合法化与制度扩展。其中，“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”的契约安排，不仅破除公社体制的集体统一核算和统一分配，确立农户家庭经营的主体地位，而且为撤销人民公社体制创造条件，为普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制奠定基础。其基本的逻辑是：
(1)既然是“包产”(交够国家的、留足集体的)，那么“剩下是自己的”所形成的激励极大地调动了农民的生产积极性，由此农户所获得的农业剩余以及富余产品必然进入市场，农贸市场得以重新发展，从而导致“统购统销”制度的逐步瓦解。
(2)既然是“包干”，就意味着赋予农民以自由种植权，那么农户通过资源的重新配置，一方面着力提高粮食单产，力求用最少的耕地完成上缴任务;另一方面将节约出来的土地耕种经济作物，由此诱导了农业的多种经营，农业结构得以调整。
(3)既然是“包地”，在完成上缴任务的前提下，农户可以自主处置其土地，部分农户甚至干脆种植具有比较优势的经济作物，然后通过农贸市场购买粮食“交公粮”，计划种植体制得以解体(4)。
(4)既然是“家庭经营”，由于农户所承包的土地十分有限，家庭农业劳动力必然由人民公社的“隐性”剩余转变为“显性”剩余，农业剩余劳动力得以流动(从早期的乡镇企业到后来的农民工进城)，由此农民的择业权开始回归并不断冲击着户籍体制。
可见，从包产到户到大包干的农地经营制度变革与农村微观组织系统再造，确定了农户家庭经营的主导地位，实现了土地所有权与经营权的分离，并因此满足了农民对土地经营的真实权利，从而使广大农民获得了人民公社时期不可想象的财产支配权与经济民主权(包括农民的职业转换与身份变迁)。由此产生的激励机制，推动了资源配置效率的改善，农业结构调整和非农产业发展成为可能，从而引发了农村经济流量的迅速扩张，有力地改变了国民经济的原有格局与经济流程。
三、从成员权到农地确权：赋权及其强化
家庭联产承包责任制的初始动因是解决农民的吃饭问题。而由此带来的农民生产积极性与农业生产效率的提高，极大鼓励了农民土地权利的进一步强化。从“包产到户”确立农户农业家庭经营的主体地位，到1984年中央第三个“一号文件”确定了承包给农民的土地15年不变、1993年“一号文件”进一步将承包期延长到30年不变，均表达了一个基本的政策取向，即从产权界定的层面赋予农民以承包土地的排他权并强化其稳定预期。
(一)成员权与“均分制”的困境
家庭承包经营制实际上包含两个方面的制度安排，一是家庭承包制度，二是家庭经营制度。中国人地关系的严酷性，使得土地不仅是重要的国家资源，也是农民赖以生存的“命根子”。在人均农地资源禀赋极少的小农经济社会，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化，土地均分成为了农民克服生存压力的一个集体回应(Scott，1976)。在家庭承包的制度实施中，土地的集体所有制普遍表达为社区集体的每个成员都天然地平均享有对土地的使用权利。为了保证产权分配(界定)的公平性，从初始的按人(劳)均分土地使用权，到因人口变化而不断地重划承包地，追求产权界定公平的调整永无休止，使得不稳定性与分散性成为内生的制度缺陷(Nguyen，1996;姚洋，2000)。具体而言：
第一，农户凭借其天然的成员权，成为集体土地的“准所有者”。成员权的同质性特征，决定了每个农户凭借其人口数量必然平等地享有承包经营权。既然每个成员的土地权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量及土地负担的分摊上是均等的，因而，土地远近好坏的统一搭配，使农户承包的地块不仅分散而且零碎，造成了严重的规模不经济。
第二，保障地权稳定的效率目标总是让位于公平目标。伴随着人地关系的变化，必然要求通过一次又一次的农地调整来满足农户对“平等”的诉求。一方面，为了做到地权的平均分配，每次调整都需要重新核查人口、土地面积与地块数量及其质量，产权的界定费用高昂;另一方面，土地的经常性调整，使得农户无法形成对土地投资的长期预期，易于诱发机会主义行为。
第三，村庄组织(村委会或村小组)是地权调整的决策者与组织者，其权力基础是人民公社时期所形成的国家政治权力的延续，这虽符合“农村土地集体所有”的法理解释与土地保障的“生存伦理”原则，又体现出村庄组织传统的路径依赖特征(李尚蒲、罗必良，2015)，但却内含着作为国家代理人的乡村干部在土地调整中寻租的可能性。不仅如此，土地的每次分割要达成全体成员一致接受或认可的方案，无疑将支付较高的谈判费用。
第四，随着工业化与城镇化的深入推进和农业要素的快速流动，小规模经营所决定的有限潜在收益，必然诱导农业人力资本的流失与劳动力的弱质化，进而导致农户的兼业化甚至农业的副业化。
因此，“均包制”内生着农业经营的规模不经济。如何在坚持家庭经营基础性地位的前提下，推进农业经营方式的创新，加快构建新型农地经营体系，成为了严峻的现实挑战。
(二)地权稳定与流转赋权
为了改善“均分制”导致的规模不经济，农地经营制度变革的重点转向了两个方面。一是稳定地权。1993年11月中共中央和国务院发布《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》不仅提出在第一轮承包到期后，将承包期再延长30年，而且要求在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”;2003年施行的《农村承包土地法》更是规定“承包期内，发包方不得调整承包地”。二是流转赋权。从1984年中央“一号文件”提出允许农民的承包经营权流转，2001年中央发布第18号文件系统地提出土地承包经营权流转政策，到2002年颁布的《农村土地承包法》与2007年通过的《物权法》将承包经营权流转合法化，多项法规及政策均在不断强化对农地流转的激励。2014年的中央“一号文件”则明确提出完善“三权分置”的办法，从而为放活土地经营权及其流转提供了制度保障。
新变革在逻辑上是相互匹配的。地权稳定具有重要的行为预期意义。市场交易本质上是交易主体的产权交易，其前提是交易主体必须对所交易的物品拥有明确的产权。如果资源的产权主体明确，并允许产权自由转让，同时与这一转让相应的收益得到有效保护，则产权主体才有可能最大限度地在产权约束的范围内配置资源以获取最大收益。因此，推进农地流转依赖于农户对农地产权的稳定预期，赋予农户农地流转权，不仅能够深化产权界定的表达，而且也能够扩展农民产权实施的行为能力。
制度变革的努力有效推进了农地流转。农业部数据显示，全国农地流转率已从2006年的4.6%上升至2016年的35.1%。但是，农地流转的产权实施效果并不令人满意。因为已经发生的流转大多呈现为农户之间的自发交易，并表现出明显的小规模、非契约化与短期化的非市场特征。本课题组2015年初对全国9省区2704个农户的抽样问卷调查表明，高达71.37%的农地流转发生于小农之间，非书面的流转合约在全部转出样本农户中的占比高达54.07%，流转期限不确定的比例达到36.64%。更为重要的是，农地流转率的提升并没有诱导土地分散化的经营格局发生根本性改观。1996年，经营土地规模在10亩以下的农户占家庭承包户总数的76%，2015年的比重则高达85.74%;1996年经营规模在10-30亩的农户占农户总数的20.20%，2015年则只占10.32%(表1)。
表1 农户经营耕地规模的分布情况
注：1996年数据为全国农村固定观察点农户调查数据;2011年、2015年数据来源于农业部经管司编：《全国农村经营管理资料》(2011，2015)
(三)农地确权及其努力绩效
科斯定理表明，在交易成本为零的前提下，产权界定并不重要;一旦交易成本大于零，产权就是重要的;如果产权初始界定导致较高的交易成本，就应该重新界定产权(Coase，1960)。重视产权界定的科斯范式，受到了科斯追随者的广泛认同。Alchian(1965)就曾经指出，所有定价问题都是产权问题。价格如何决定的问题，就成了产权如何界定、交换以及以何种条件交换的问题。一个不减弱的产权能够获得较高的价值评价，能够有效生成价格并促进其交易。正如Barzel(1997)所说，任何对产权施加的约束，都会导致产权的“稀释”。由此表达的核心思想是，强化产权赋权，增强产权的明晰与稳定性，市场将能够自动解决交易问题(罗必良，2017)。
理论的支持与前期农地流转率不断提升激励政府再次启动强化土地赋权的改革。从1989年国家土地管理局颁发《关于确定土地权属问题的若干意见》，到2011年农业部等6部门联合发布《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，土地确权成为各级政府重要的工作内容。
新一轮农地确权最初始于2009—2011年的试点，2013年中央“一号文件”正式提出用5年时间在全国基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。农地确权有两个显著特点：一是强调“生不增、死不减”的集体成员权的身份固化，二是强调承包权“四至”即空间边界明晰。其核心功能在于：一方面通过排他性约束，减少不确定性，诱导农民的长期投资与生产行为;另一方面优化资源配置，进一步促进农地流转以改善规模经济性。
然而，至少就目前来看，农地产权赋权及确权政策，尚未能够获得农户在土地流转方面的积极响应。利用本课题组9省区调查获得的2704个有效农户样本中，有关农地确权问题的有效样本为2177个。分析结果表明，农地确权并未明显促进土地流转(表2)。
从表2可以观察到：(1)在农地的实际转出中，与未确权农户相比，已确权农户的参与率并无明显差异，但转出农地的面积比例却大幅减少，租金水平更高(提高32.20%)，流转期限则具有明显的短期化趋势;(2)从农地转出的意愿来看，与未确权农户相比，确权农户的参与流转意愿并未明显提高，流转的意愿期限也并未显著延长，但其期望租金却大幅增加(提高41.46%)，并显著提高了农地流转的门槛。可见，产权界定并不必然诱导产权交易。农地确权在改善农户产权排他性的同时，并不能获得农户在农地流转方面的一致性行为响应。显然，现行政策及相应的理论主张，夸大了农地流转的可能性及规模经济性。
表2 土地确权状况与农户农地转出行为及意愿的比较
注：*、**、***分别为0.1、0.05、0.01水平上有显著差异(双侧);意愿程度是样本农户按照1～5分对其参与流转的意愿强度赋值(1分为“很不同意”， 5分为“很同意”)
四、认识的误区：过于关注产权界定
明晰的赋权是重要的，但产权主体是否具有行使其产权的行为能力同样是重要的。然而，从“大包干”开始一直延续到新一轮的农地确权，政策努力则集中于农地产权的界定及其稳定性安排。在私权体制下，关于所有权的定义及权利内涵都不会造成困扰，因为所有者就是土地所有权利的持有者和处置者(刘守英、路乾，2017)。中国的地权结构是所有权与使用权的分离，法律在保持土地集体所有权的前提下，应该更多注重于赋予使用权以实际经济含义的可操作权利。过于关注农地产权的法律界定及其强化，并不一定能够获得产权实施的预期效果，甚至可能因其加剧的禀赋效应而形成抑制作用。
(一)禀赋效应：一个分析维度
赋予土地一种情感的和神秘的价值是农民所特有的态度(熊彼特，1939)，因此农民对土地往往存在一种“价值幻觉”，总认为自己土地的价值要比别人土地的价值高。Thaler(1980)由此提出了“禀赋效应”(endowment effect)并将其定义为：与得到某物品所愿意支付的金钱(willingness to pay，WTP)相比，个体出让该物品所要求得到的金钱(willingness to accept，WTA)通常更多。即指一旦某物品为其拥有，人们倾向给予它更高的价值评价。Radin(1982)进一步强调，若一项财物损失所造成的痛苦不能通过其他替代物得到减轻，那么该财物就与其持有者的人格密切相关。进而，她将财产分为人格化财产和可替代财物。这意味着，同一产权主体对不同产权客体的价值评价是不一样的，人格化财产相比于可替代财物，具有更为强烈的禀赋效应。
相比于为了出售而持有的物品(如储藏的谷物)，农地产权表现出强烈的人格化财产特性。第一，从赋权角度来说，农户持有的承包地是凭借其集体成员权而被赋予的，因而有着强烈的天赋性、身份性及其“人格化财产”特性;第二，经营权依附于承包权，因而经营权流转只有得到承包农户的同意才能实施，农户对其承包地具有“产权身份垄断”的特性;第三，农地确权必然地对象化到每块具体的土地上，农地流转也就必然地表现为具体宗地经营权的让渡，农户对其所承包地块就天然地具有“产权地理垄断”的特性。由此可以判断：提升可替代财产的产权强度，可能促进市场化交易;强化人格化财产的产权强度，则可能抑制市场化交易。
进一步利用2704个样本农户参与农地流转的意愿价格，测算禀赋效应(表3)。结果表明：(1)无论何种情形，农户对农地的禀赋效应(WTA/WTP)均高于1，表明农户在农地流转中高估其拥有的经营权的价值，是普遍现象;(2)确权农户的禀赋效应明显高于未确权农户，验证了保护农民土地权益与农地流转抑制之间的悖论;(3)农地产权的人格化及其垄断性，使农户普遍关注农地流转中的在位控制问题。
可见，农地确权强化了农民对土地的禀赋效应，不仅未能有效促进农地流转，反而加剧了农地流转的抑制程度。可以判断，土地流转市场不是单纯的要素流动市场，农地的人格化财产交易也不同于一般的产权交易。农地流转有着特殊的市场逻辑。
(二)强化地权与农地流转：计量分析
根据前文，可以将中国农地经营制度改革分为两个阶段。一是以“还权赋权”的方式放松产权管制。其中，通过“还权”赋予农户以独立经营权以及稳定的土地承包关系;通过“赋权”及其维护允许农户在自愿、有偿的前提下依法进行承包经营权流转。二是以“确权强能”的方式强化农民的财产权利。其中，通过“确权”全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，由此给农民“确实权、颁铁证”(韩长赋，2015)，建立更具排他性的农民的土地承包经营权;通过“强能”稳定土地承包关系并保持长久不变，赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权，强化农户对农地经营权的物权保护、处置、抵押担保、自主流转等产权实施的行为能力。两个阶段以2009年启动农地确权试点为时间分界点。根据农业部经管司于2006年开始发布的《全国农村经营管理统计资料》，可以发现中国的农地流转率也存在明显的与之相对应的阶段性特征。其中，2006—2009年中国农地流转的年均增长率为38.88%，2010—2016年则下降至16.64%。农地流转增速的放缓，恰逢新一轮农土确权工作的全面推进期。由此引发的问题是：“确权强能”为什么没有能够进一步加快农地流转?为此，我们做进一步的计量分析。
表3 农民禀赋效应的测算结果
注：*、**、***分别为0.1、0.05、0.01水平上有显著差异(双侧);农户人均耕地面积、农地质量以及地块数，均以均值作为分组标准;在位控制权指农户是否关注或在意农地转出后如何被使用。问卷采用“比较关注、一般、不太关注”的三级评价。其T值检验，“比较关注”与“不太关注”均是相对“一般”而言的;由于部分农户未能回答所有问项，因此每个观察项的样本量加总并不总是为2704个
1.数据来源。
主要来源于农业部经管司2006年开始发布的《全国农村经营管理统计资料》(2006—2016)以及相应年份的《中国统计年鉴》。
2.变量选择。
一是因变量。因变量为农地流转率，采用当年农户承包地流转总面积与占当年农村承包地总面积的比值来刻画。
二是自变量。其中，“还权赋权”变量采用政府推进农地流转的力度进行表征，通过2006—2016年历年各省共330份政府工作报告中的有关阐述，来捕捉地方政府加快农地流转的政策努力。“确权强能”的变量则采用两种方式进行刻画：第一，选取各省历年的土地承包合同发放份数刻画农地产权稳定性;第二，鉴于农业部从2009年以村为单位开始土地确权试点工作，故该阶段可赋值0.2，2009年之前则赋值0;2011—2013年在数百县开展试点，故该阶段可赋值0.5;2014年决定在全国全面铺开，故可赋值1。
三是其余控制变量。包括户均承包地规模、第一产业产值占比、农机总动力、非农劳动力占比等变量。另外，为了控制农地流转的时间趋势和区域特征，识别了时间趋势变量和省份虚拟变量。具体变量定义与说明如表4所示。
表4 变量定义与描述
3.模型选择与说明。
为探究强化地权对农地流转的影响机制，引入“还权赋权”和“确权强能”变量的独立估计模型。基本表达式如下：
其中，transferrateit表示i省t期农地流转率;Tit-1表示i省t-1期的“还权赋权”或“确权强能”程度。需要指出的是，由于“政府推进力度”变量是采用各省政府工作报告刻画的，这类文件均是在当年年初或上一年年末发布实施，是当年农地流转的严格前定变量。其余变量均以滞后一期形式引入模型，Dmit-1表示各省的第一产业产值占比、户均承包地规模、农机总动力、农地流转合同等变量的滞后一期。a0为常数项，a1和a2m为待估计系数。uit表示个体异质性的截距项，εit为随个体与时间而改变的扰动项，且与uit不相关。
4.实证结果与分析。
表5中，估计1报告了“还权赋权”影响农地流转率的模型估计结果。它表明，在控制了农地流转的自发趋势后，政府的政策努力确实在放松管制与促进农地流转上发挥了重要作用。估计2和估计3表明，土地承包合同尤其是农地确权，未能有效促进农地流转率的提升。农地流转的阶段性与农地制度变革的阶段性的确具有时间的对应性。
基于实证结果可以推测，中国农地的产权管制在“还权赋权”阶段得到了较大程度的放松，农地流转已经接近制度环境下的极限，试图通过新阶段的“确权强能”来进一步推动农地流转，并不能达到预期效果。第一，2009年之前对农地流转管制放松与各类法律法规的强化，使得“还权赋权”已经将产权公共域中的租值基本内部化，进一步扩大农地流转的潜在收益空间有限;第二，“确权强能”阶段更侧重于提高农户地权的排他性和功能性，包括延长农地承包期、强化经营权、赋予抵押、担保权能等，而不仅限于农地流转，因而对强化农地流转权的边际效果不大;第三，农地对于农民是一种不可替代的人格化财产，而“赋权强能”所决定的排他性增强，将进一步由赋权的身份化(成员权)、确权的法律化(地块、面积、合同、证书的“四到户”)、持有的长久化(长久承包权)而增强其“人格化财产”特征，由此诱发的禀赋效应将加剧对农地流转的抑制。因此，从通过农地流转来改善农业规模经济性的角度来说，产权界定及强化地权并不能取得一劳永逸的效果。
表5 “还权赋权”与“确权强能”对农地流转率的影响
注：***、**和*分别表示在1%，5%和10%水平上显著;括号内为标准误
(三)反思科斯定理：交易制度问题
在中国情景下，农地承包经营权赋予农户家庭，尽管能够大大超越公社体制的生产性激励，但却不能化解禀赋效应及其产权交易所包含的高昂交易成本。应该说，科斯范式，即产权界定及其生产制度安排，并非是解决“现实问题”的唯一方式。
有必要进一步关注科斯定理暗含的几个基本假定：第一，产权主体和产权客体具有良好的可分性。该定理排除了人格化产权交易的情景，未能顾及人格化财产的不可分性问题。第二，产权主体对其拥有的产权客体是“冷酷无情”的。一方面，产权主体对物品(或产权属性)潜在价值的发现仅仅依据其排他能力与处置能力所决定的产权租金;另一方面，产权主体只对物品市场价格做出反应(持有或买卖)。该定理没有考虑到“人—物”、“人—人”的相互关系、禀赋效应及其交易性质问题。第三，产权是重要的，产权的重新界定有可能实现潜在的利益，但忽视了产权固化且不可调整的情形。如我国新一轮农地确权按照地块“四至”所形成的空间产权固化与“生不增、死不减”原则所导致的身份产权固化。
需要指出的是，禀赋效应理论关注于交易过程中的“人—物”关系，忽视了不同交易主体之间“人—人”的情景差异。事实上，同一个产权主体所拥有的物品，面对不同交易主体时的禀赋效应亦有差异(见表6)。
表6 交易情景与禀赋效应
根据表6，可以将交易情景分为四种类型。在新古典经济学传统中，关于市场性质及其机理的研究，大多是围绕“纯市场交易”情景展开的(5)。即使是现代产权理论，亦忽视了人格化财产的交易性质问题。应该说，无论是对交易主体来说，还是对交易客体而言，并不存在一个统一的同质化市场。显然，农地作为人格化财产以及农户对农地的在位控制权偏好，相对易于在“熟人”之间进行交易;而在“非熟人”之间，因较高的禀赋效应，其交易会受到抑制。所以，关注中国情景下的农地产权实施及其流转，有两个非常重要的意义：一是能够发现与科斯定理强调产权界定不一样的市场逻辑;二是能够发现人格化财产的特殊交易性质。因此，有必要寻找人格化财产的产权交易制度及路径。
五、产权实施与组织创新：未来变革的方向
过于关注产权界定及其制度安排，并不仅仅是受到科斯范式的影响，事实上更是表达了对小规模分散经营格局低效率的担忧与对农业规模经营的向往。无论是还权赋权，还是确权强能，核心的目标都在于促进农地流转以加快农业规模经营与农业经营方式的转型。
(一)农地流转与土地规模经营：产权实施的难境
农业生产依赖于土地，但是土地生产率的高低并不单一地由土地本身决定，而是由土地质量、种子种苗、栽培技术、植保以及灌溉条件等多种要素表达的生产函数决定。不同特性资源的相互配置，无疑会决定经营组织形式。比如，干旱地区的土地产出率，可能首先不是由土地质量决定，而是更多地依赖于灌溉条件。第一，如果灌溉具有可分性(如农户各自在自己的承包地里打井)，并不会产生特别的土地规模要求。但却会导致更加稀缺的水资源的浪费;第二，如果灌溉设施不具有可分性，就会对农户的土地经营规模提出新的要求。由此而言，干旱地区选择家庭分散经营并不一定是最适宜的经营方式;第三，如果存在良好的公共灌溉服务(中间性产品)，那么家庭经营规模就转换为灌溉的服务规模问题。
即使不考虑要素配置，仅仅就土地的性质而言，推进规模经营也将是困难重重：第一，农业土地及其经营的立地条件，决定了地理上的不可移动性，农地的流转及其相对集中面临技术约束;第二，农地的流转只能是经营权的流转，而规模的形成依赖于多个不同的农户，面临租赁成本、缔约及其监督执行等交易费用的限制;第三，规模经济是成本与收益的对比，而成本与收益高低对于不同的农户或者行为主体来说是不同的，因为行为能力的不同，使得适度规模并不具有一致性与同质性;第四，农地流转市场不是单纯的要素流动市场，其禀赋效应与人格化交易性质，使得农地流转有着特殊的市场逻辑。Hayami等(1993)曾经抱怨说，农业经济学文献严重忽视了对土地市场的分析。同样，已有文献忽视了中国情景下农地资源特性所包含的产权含义，同时也夸大了农地规模扩大所隐含的经济性。
因此，推进农业规模化经营，不能仅仅局限于农地产权层面的制度安排，更要探索产权实施层面的经营方式转型。
(二)人格化财产与交易装置：“科斯定理”拓展
产权界定并不能决定产权实施。不仅如此，产权实施尤其是产权交易，不仅依赖于产权客体特性，还依赖于产权主体和产权客体的可分离程度。现实的难题就在于，如何改善“不可分性”的产权配置效率，如何盘活农地经营权尤其是促进人格化财产的有效实施?(6)
规模经济的本质是分工经济。因此，改善人格化产权的交易效率，我们需要借鉴科斯范式，并由此将科斯定理从生产的制度结构拓展到交易的制度结构。如前所述，科斯定理的核心思想是，由于市场存在交易成本，而产权界定可以节省交易成本，但不同的产权界定隐含的交易成本是不同的，因此应该寻求交易成本相对较低的产权制度安排来改善总的福利效果。鉴于新一轮农地确权不再存在产权重新界定与调整的空间，我们将科斯的思想范式进一步拓展到产权交易——可称之为“扩展的科斯定理”：由于存在交易成本，如果不能通过产权的重新调整来改善效率，且不同的交易方式隐含的交易成本是不同的，那么就应该寻求恰当的产权交易装置进行匹配来改善总的福利效果。
庞巴维克(Bohm-Bawerk，1889)最早提出“迂回生产”概念，并由Young(1928)发展为报酬递增的重要解释机制。迂回生产是相对直接生产而言的，它是指为了生产某种最终产品，先生产某种中间产品，然后通过使用中间产品再去生产最终产品时，生产效率会得到提高。与之相对应，也可以使用“迂回交易”(Roundabout Transaction)概念。但是，“交易装置”(Transaction Configuration)的概念要比“迂回交易”的内容更为广泛，它包含三重含义：(1)通过B交易来改善A交易，即迂回交易;(2)由于A交易的交易成本过高，可以选择B交易进行替代，即替代交易;(3)A交易难以独立运行，通过B交易的匹配，能够改善交易效率，即匹配交易。
产权细分与交易方式是保障交易装置有效匹配的两个重要方面：
第一，产权细分及其交易空间的扩展尤为重要。在很多情形下，一个物品或者一类财产，进行整体的产权交易可能是困难的。幸运的是，物品或财产的价值属性并非单一，而是多维的。如果存在产权细分的可能性，那么就能够拓展交易空间。这类赢利机会显然能够被企业家发现。科斯等人将产权明晰作为市场交易(解决外部性)的前提，却忽视了企业家才能及作用机制(7)。事实上，从土地承包经营权分离出的经营权，还可做进一步的产权细分。一方面，农地经营权并不是一个单一的权利，而是可以表达为对经营权的主体选择、权利范围以及享益权分配等各种权利(权利束)的进一步细化，于是经营权的细分及其产权实施就可以有不同的类型与形式;另一方面，农业生产环节与农事活动的多样性，同样可以有不同的产权交易及其主体进入，农业的分工活动安排也可以多种多样。最具制度潜力的是，经营权的细分有利于形成多样化的委托代理市场，农事活动的分工有利于发育外包服务市场，由此扩展产权交易装置的选择空间。
第二，交易效率与分工格局紧密相关：(1)如果土地交易效率改进得比劳务交易效率快，农场会通过规模扩张来改善内部分工(专业种类增加)，由此走向土地规模经营;(2)如果劳务(服务)交易效率改进得比土地交易效率快，分工通过服务市场在农场之外发展，农场外提供专业服务的种类增加，农场土地规模可以不变，但其生产经营种类减少，效率却上升。随着农业社会化服务市场的发育，农业中的服务交易效率无疑会高于土地经营权的交易效率，因此，农业能够以服务规模经营替代土地规模经营，农户则通过卷入分工分享外部规模经济性与分工经济。
可见，新的交易装置是在尊重农民土地人格化财产特征前提下盘活农地经营权，改善农业的规模经济性与分工经济性。这实际上意味着产权细分与分工深化的组织创新。分工活动的显著特征是专业化、大规模生产以及组织化交易(罗必良，2018)。
(三)组织创新及其演化逻辑
为便于分析，我们将农户家庭经营或家庭农场视为一个“企业”。康芒斯(2009)从两个方面理解企业的本质，一是从“人—物”关系出发，认为企业是利用资源的协同效应，从而将分散资源集结并向市场提供产品和服务，着重体现为生产决策属性;二是从“人—人”关系出发，认为企业是利用“权威”代替市场价格机制，对企业内各要素的所有者进行协调，即具有交易选择属性。为此，可以将农户的经营能力细分为生产经营能力与交易经营能力两个层面，前者倾向于扩大农地经营规模(内部一体化，表现为土地要素的聚合)，后者倾向于参与社会化分工或生产性服务外包(外部市场化，表现为中间性服务产品的交易)。
假定农户是异质的。那么，在开放条件下农户分化与组织创新所形成的演化逻辑是：
第一，在家庭承包制度背景下，农地规模经营必然依赖于农地经营权的流转。对于农户而言，只有那些具有比较生产经营能力优势的农户，才可能走向农地的规模经营。显然，农户生产经营能力的差异及其分化，是农地流转及规模经营的前提条件。
第二，农业生产经营包含生产决策及多种农事活动。随着经营规模的扩大，如果所有的农事活动均由一个家庭经营主体独自处理，那么现场处理的复杂性及其多样性，必定超出农户的行为能力。从短期来看，农业生产的季节性决定着农业用工旺季与淡季的交替，势必引发时间上过剩与不足的结构性矛盾;从中长期来说，家庭人口与劳动力的变化，也必然导致农户经营过程中劳动力需求与供给总量上的结构性问题。因此，随着农地经营规模的扩大，结构性矛盾将内生出农户的雇工经营与农业劳动力要素市场的发育。这意味着专业化的劳动服务组织就有了生成的可能性。
第三，由于农业的经营特性，与农地规模经营相匹配的劳动要素配置隐含着高昂的交易成本。一是农业劳动力非农转移引发的农业雇工成本不断上升;二是农业季节性与劳动用工的不平衡性，会加剧农业雇工的不确定性与风险成本;三是农业的生命节律特性，必然导致劳动质量的监督困难，内生高昂的考核成本。因此，随着农地经营规模的扩大，通过采用机械替代劳动力以节省生产成本和交易成本，势必成为农户改善要素匹配效率的恰当选择。但对农户来说，作为专用性资产的农机投资却是一把双刃剑，一方面机械化作业无疑会要求土地经营规模的匹配，另一方面有限的使用频率必然导致投资效率的低下。因此，农户会倾向于将投资门槛或资产专用性较高的生产活动卷入分工体系当中，即以迂回投资的方式通过购买生产性服务来替代直接投资，由此将家庭经营卷入社会化分工并扩展其效率生存空间。因此，发育多样化、专业化的生产性服务组织，具有决定性的行为发生学意义。
第四，农户小规模生产与地域分布的分散性，会使得从农户经营活动分离出来的生产环节或工序，可能在时间连续性与区域聚集性方面，均难以满足专业化外包服务的大规模生产组织的要求。如果农户的服务需求有限，不可能诱导专业化的服务供给(市场容量约束分工)。只有当多个农户的服务外包需求达到一定规模时(连片种植与生产布局专业化)，具有交易经营能力优势的主体就可能成为专业化服务经营主体(市场容量促进分工);当专业化服务具有比较成本优势，则能够诱导农户外包服务需求的扩大(分工反过来增进市场容量)。由此可以判断，农户的生产经营能力及其组织管理成本是农户土地经营规模的决定因素，而农户及其他主体的交易经营能力及其分工交易成本则是服务经营规模的决定因素。事实上，任何发达国家的家庭农场总是同一个巨大而有效率的社会化服务网络密切联系在一起(中国农村发展问题研究组，1984)。由此，横向分工的组织化(农户专业化与区域连片化)、纵向分工的组织化(如代耕、代种、代收，甚至是职业经理人的“代营”等各类迂回投资与中间性服务)、服务交易的组织化(如构建生产性服务交易平台以降低交易成本、构建迂回投资机制以规避农户投资门槛及风险、构建准入准出的竞争机制以保障服务价格的有效生成与质量甄别)，将成为必然的趋势。
可见，对于农业而言，通过流转土地以扩大农地规模经营，或者通过购买生产性社会服务的规模化供给，是两种相互关联的规模经营策略。但从产权实施的层面来说，将小农融入现代农业的发展轨道，将农户家庭经营活动卷入社会化分工网络而分享规模经济与分工经济，意味着从土地规模经营转向服务规模经营是农业经营方式转型发展的重要路径。
从产权界定及其强化转向产权实施及其组织构造是必然的选择。Coase(1937)指出，市场运行是要花费成本的，而市场与企业是两种可以相互替代的资源配置手段。企业是一种巧妙的交易方式，它可以把一些交易成本极高的活动卷入分工，又可以避免对这类活动的直接定价和直接交易。同样，农地经营权细分、迂回交易及其组织化，促进了农业分工深化，规避了禀赋效应对人格化财产交易的约束以及直接交易所面临的高昂成本。因此，降低产权的实施成本，依赖于与经营权盘活相关联的生产组织和交易组织的选择与匹配。其中，培育和造就生产组织的企业家、服务组织的企业家、市场运作的企业家，是尤为重要的。
六、简要的结论
总结全文，可以得到如下的结论与启示：
1.产权经济学区分了两个重要的概念，一是产权赋权，二是产权实施。明晰的赋权是重要的，但产权主体是否具有行使其产权的行为能力同样是重要的。回顾过去40年来的农地经营制度变革，从最初农民对农地产权的争权与国家的还权，到后来稳定承包关系与广泛开展的农地确权，其基本的主线一直是围绕产权赋权来展开的，即从产权界定的层面赋予农民以承包土地的排他权并强化其稳定预期。
2.公社体制的核心特征是所有权与经营权的合一，表现出“集体统一经营”的特点;家庭承包制的核心特征是承包权与经营权的合一，表现出“家庭分散经营”的特点。尽管二者都具有“两权合一”的“经营”特性，但所有权与承包经营权的分离，不仅赋予了农户以独立经营的主体地位以及真实的财产性权利，而且大大改善了产权的排他性及其生产性努力，有力地促进了农业效率的改善并诱致了广泛的溢出效应。
3.由“均包制”引发的规模不经济，使得农地流转及其规模经营成为了政策努力的重要方向。但单纯地推进土地的流转集中与规模经营，存在重大的政策缺陷。由土地的人格化财产特性以及因产权强化而加剧的禀赋效应，表明土地流转市场并非一个纯粹的要素定价市场，从而有着特殊的市场逻辑。从以农地流转来改善农业规模经济性的角度来说，产权界定及强化地权并不能取得一劳永逸的效果。
4.从产权界定转向产权实施及其组织构造有着最重要的理论与政策含义。交易装置是改善产权实施效率的重要机制。企业是一种巧妙的交易机制，它可以把一些交易成本极高的活动卷入分工，又可以避免对这类活动的直接定价和直接交易。同样，农地经营权细分和迂回交易促进了农业分工深化，规避了人格化财产交易中产生的禀赋效应对农地流转的约束以及直接交易所面临的高昂成本。由此，降低产权的实施成本，依赖于有效的生产组织和交易组织的选择与匹配。
5.在“三权分置”的制度背景下，从农地经营权流转转向农地经营权的产权细分与盘活，通过分工深化扩展相关要素市场及其配置空间，实现农户土地经营权交易、农业生产性服务交易与企业家能力交易的对接与匹配，进而促进农业家庭经营向多元化经营主体以及多样化、多形式的分工经济与新型农业经营体系转型，可能是进一步深化农地经营制度改革的创新性方向。
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[26]中国农村发展问题研究组.农村经济变革的系统考察.中国社会科学出版社，1984
注释：
[1]典型情形是：(1)由于法律界定有成本，会导致资产的一部分有价值的属性被置于公共领域;(2)当所有权在法律上界定以后，考虑到可能的司法成本，所有者会因其行为能力不足而容忍一定程度的产权模糊与租值损耗(罗必良，2005)。
[2]毛泽东.做一个完全的革命党.1950.
[3]董国礼.中国土地产权制度变迁：1949—1998.学导网，www.xuedao.net，2006-07-21.
[4]自1985年中央“1号文件”规定“任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划”后，农户越发拥有了较为充足的自主经营决策权。这意味着，农民不仅拥有了剩余索取权，而且拥有了剩余控制权。
[5]诺贝尔经济学奖得主罗斯(2015)亦对此持批评态度。他指出，很多经济学家特别是理论经济学家，往往是从抽象的意义上来谈论市场和市场经济，但却忽视了对物品特性、交易特性及交易过程的研究。
[6]2014年和2016年的中央“一号文件”均使用“放活经营权”的表述。显然，“放活”是从产权管制放松角度而言的，“盘活”则更多是强调在产权管制放松的前提下，强化产权实施并拓展其效率空间
[7]这显然是令人困惑且惊奇的。企业家的“身影”在科斯的《企业的性质》一文中无处不在，但在《社会成本问题》中却无影无踪。
作者系华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长、教授
