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高培勇:对接税制改革 实施结构性减税

发稿时间:2011-12-12 00:00:00   来源:中国证券报   作者:高培勇(中国社科院财贸所)

  中央经济工作会议即将召开,围绕着2012年宏观经济政策布局,“结构性减税”再度成为大众热议的关键词。2012年“减税”而非“增支”将成为积极财政政策的重心所在,而结构性减税要同税制改革的方向相对接。

  “减税”而非“增支”

  早在上个世纪90年代后期,结构性减税就曾作为积极财政政策的重要线索,被引入反危机操作。始自2008年的本轮国际金融危机,又使结构性减税在反危机实践中扮演了重要角色。结构性减税之所以再度被人们关注,显然同当前的经济形势及政策选择有关。面对复杂多变的宏观经济,2012年中国继续实施积极的财政政策。然而迄今为止这一轮反危机操作主要是通过增加政府支出来推进,那么在2012年,“减税”而非“增支”将成为积极财政政策的重心所在。形成这一判断的主要依据有以下三点。

  第一,尽管外部经济不确定性会给中国经济造成拖累,但从总体上看,这种不利影响不会高于2008年末和2009年初。因此当前宏观调控的主要任务是预调和微调,其扩张性操作可以相对从容。

  第二,在经历了主要依靠扩大政府投资规模的“粗放型”反危机操作之后,调结构已经显得尤为紧迫。因此即便经济下滑趋势已经有所显现,即便当前宏观调控的着力点在于增加财政刺激力度,其扩张性操作也必须在稳增长与调结构之间保持平衡。

  第三,从今年前11个月的全国财政收入增长态势看,2011年实现全国财政收入“超收”1万亿元已无悬念。因此即便把实施财政扩张的一系列因素统统考虑在内,实施一定规模的减税不仅是必要的,也是有可能的。换言之,在2012年我们有能力实施较大规模的减税。

  对接税制改革

  结构性减税,当然有别于全面性减税,其最重要的特点在于目标的双重性。一方面要通过减税,适当减轻企业和居民的税收负担水平;另一方面,要通过有增有减的结构性调整,求得整个税收收入结构的优化,将减税操作与税制改革的方向相对接,是结构性减税的应有之义。

  谈及税制改革的方向,特别是着眼于优化税制结构的改革,自然要涉及对我国现实税收收入结构的判断。以2010年为例,在全部税收收入中,来自流转税的收入占比为70%以上;除此之外的所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比为91.5%;除此之外的居民缴纳税收收入占比只有8.5%。

  上述数字表明,在当前我国税收收入的70%以上都是间接税。而间接税作为价格的构成要素之一,通常可直接嵌入商品售价之中,属于可通过价格渠道转嫁的税。我国税收收入的90%以上由企业缴纳。而由企业缴纳的税,作为生产或经营成本的构成要素之一,通常也要极力挤入商品售价之中,属于有可能通过价格渠道转嫁的税。可以说由企业法人缴纳、走商品价格通道,既是我国现实税收运行格局的典型特征,也集中揭示了我国现行税制结构失衡状况。这种税制结构的弊端越来越充分地显露出来。

  比如,高比例、大剂量的间接税收入,集中于商品价格渠道向全社会转嫁,使税收与物价处于高度关联状态,在现实生活中有推高物价之嫌。

  再如,如此高比例税收收入集中来源于各类企业的缴纳,不仅在名义上会加重各类企业的税收负担,使得中国企业的税收负担水平整体偏重,而且不同规模企业之间的竞争能力存在差异,小微企业相对于大中型企业的税收负担更重。

  又如,对间接税收入以及对企业纳税收入过度依赖,会在相当程度上淡化以所得税和财产税为代表的直接税建设,从而使得诸如调节收入分配、拉近贫富差距之类的现代税收功能难以发挥。

  还如,由于中外税制结构之间存在巨大差异,不仅会令境内商品高于境外商品价格水平,从而削弱境内商品和境内企业的国际竞争力,而且会通过出口退税环节在事实上形成对进出口商品价格水平的差别影响。在欧美经济形势面临相当不确定性、贸易保护主义泛滥的今天,这会激化国际贸易领域摩擦。

  这样的例子还可列出许多。如同中国经济结构处于非调整不可的关口一样,中国现行税制结构以及由此而形成的税收收入结构已经到了非调整不可的地步。调整的方向应该是在适当降低宏观税负水平的前提下,减少间接税,增加直接税,减少来自于企业缴纳的税,增加来自于居民缴纳的税。因此进入结构性减税视野的,应主要是那些由企业缴纳、走价格通道转嫁的间接税。

  以增值税改革为抓手

  在中国现行的税制结构下,可归入间接税或流转税的税种主要有三个:增值税、消费税和营业税。但它们并不是平分秋色的。其中,增值税占比最大。在2010年,增值税收入是全部税收收入的39.5%;消费税和营业税的收入占比则分别为9.9%和14.4%。对于这几个税种,要有所区别,有所侧重。

  鉴于当前的经济形势和实施积极财政政策的需要,在财政能承受的范围内,尽可能地放大结构性减税的效应,无疑是我们的重要着眼点。由于增值税在所有流转税中的“块头儿”最大,同时营业税改征增值税的试点方案已经公布,营业税终归要被增值税“吃掉”的趋势已经不可逆转。特别是倘若不同时出台其他的配套措施,实施“扩围”后的增值税收入所占份额,将一下子蹿升至50%以上。因此结构性减税的主要对象,显然应当锁定于增值税。

  恰好,已经公布并即将实施的营业税改征增值税试点方案,为我们打开了这一通道。随着这一方案的实施和推广,从总体上讲,它带来实实在在的减税效应。

  随着营业税改征增值税,原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少,从而减轻税负。由于因增值税转型改革带来的营业税税负相对上升现象趋于减少,将减轻原适用营业税的纳税人所承受的税负。此外,随着增值税逐步“扩围”至营业税的“地盘”并同时引入两档新的较低税率,增值税的整体税负水平将趋于下降。

  可以看出,这一次营业税改征增值税试点,不同于以往的税收改革举措。作为现实中国的第一大税种,它的变化牵一发而动全身。增值税改革不仅会为我们提供优化税制结构以及税收收入结构的重要契机,而且会为我们实施以结构性减税为重心的积极财政政策提供重要抓手。

  可以预期,在营业税改征增值税试点并逐步向全国推广的基础上,不仅是增值税,包括其他流转税税种在内,都将迎来一场旨在降低税负水平并进一步完善流转税税制的重要改革。由此腾出的相应空间,还将为增加直接税并进而推动优化税制结构的整体税收改革铺平道路。