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宋晓梧:加大投入和深化改革并举

发稿时间:2011-12-09 00:00:00   来源:中国宏观经济信息网   作者:宋晓梧

  改善民生,推进基本公共服务均等化

  国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出“十二五”时期基本公共服务的重点是公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、基础设施、环境保护等方面,提出要推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。这是“十二五”时期转变经济发展方式的题中应有之义,对于经济与社会的协调发展具有重大现实意义。

  “十一五”公共服务体系建设取得显著进展:新农保覆盖24%的县,约1.4亿人;农村合作医疗覆盖面从4亿扩大到8.35亿;城镇居民医疗保险从无到有;职工基本医疗保险覆盖4.32亿人;国家连续7年提高企业职工退休待遇水平,年均增长10%;教育投入大幅度提高。在此基础上,“十二五”时期应进一步加大对基本公共服务体系建设的投入,同时深化相关体制改革,并建立相关的民生绩效管理机制。

  一、改善民生,推进基本公共服务均等化要加大财政投入

  财政部在2011年中央和地方预算草案报告中提出,公共教育、医疗卫生、社保就业这三方面投入增长幅度都高于16%,住房保障方面也达到14.8%,主要基本公共服务投入的增长幅度大大高于2011年8%的GDP预期增长幅度。如果在“十二五”期间,大致保持这样的比例关系,将有利于调整财政支出结构,加快完成从投资型财政体制向公共服务型财政体制的转型,从根本上解决“经济这条腿长,社会这条腿短”的问题。有关统计资料显示,2008年,我国用于教育、医疗和社保的公共服务支出占财政总支出的比重为29.7%,比人均GDP3000美元以下的国家平均低13个百分点,比人均GDP3000美元至6000美元的国家平均低24.3个百分点。近两年,我国也加大了对保障民生方面的投入,如2011年人均卫生公共服务经费标准由15元提高到25元;新型农村合作医疗补助标准由人均120元提高到200元;城市保障性住房、工矿、林区、垦区等棚户区改造加快,2011年达1千万套,改造农村危房150万户。但财政进一步加大基本公共服务方面的投入还是有较大空间的。

  二、改善民生,推进基本公共服务均等化要深化相关体制改革

  改善民生,还要进一步分析财政投入的结构问题。而调整结构,有待于相关体制的改革以及相关机制的完善。由于历史形成的原因,一些基本公共服务项目存在逆向转移问题,即一次分配的差距,经过基本公共服务二次分配后,没有缩小,反而扩大了。这种逆向转移在城乡之间、区域之间与不同群体之间都存在。从“十二五”时期起步,应当扭转这种逆向转移的趋势,大的方面要处理好三个关系,实行三个倾斜,即在基本公共服务和基础设施的投入方面要向农村倾斜、向落后地区倾斜、向困难群体倾斜。同时,公共服务方面的结构调整还要求相应调整中央与地方在基本公共服务方面的事权、财力关系,调整城乡分割的基本公共服务体系关系,调整不同群体间基本公共服务待遇水平关系。显然,完善包括基本社会保障在内的基本公共服务体系需要对现有体制进行改革。

  首先,不同群体间基本公共服务待遇水平需要调节。企业与机关退休人员养老金差距由1990年的1:1.21不合理地扩大到2005年的1:2.1。2005年以来,国家连续7年提高企业退休人员养老金待遇,但仍难以平衡两种制度之间的差异,并可能引发不同群体之间待遇水平的相互攀比。从公共服务均等化的思路出发,考虑我国实际情况,应当尽早统一城镇职工基本养老保险,不再在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度,至于不同群体之间的特殊性,可以通过企业年金或其他补充保险来体现。美国在1984年、日本在1986年统一了公务员与企业职工的基本养老保险制度,近年来又有一些国家实行公务员与企业职工养老保险制度的并轨。我国国有企业占的比重远大于其他国家,而且历史上国有企业干部、职工与政府、事业单位有千丝万缕的联系,坚持分开搞两套养老保险制度,给社会平添了许多本来可以避免的矛盾和纠纷。解决这类结构性问题,只加大投入是不够的,需要深化相关体制改革。

  其次,不同地区间基本公共服务待遇水平需要调节。“十一五”以来,各地区的经济实力都有大幅度的提高,各地的公共服务水平也有相应的提高,这在政府工作报告中得到充分肯定。“十一五”时期区域间公共服务差距有所缩小,但由于前一阶段各地偏重总量GDP或人均GDP指标,公共服务均等化的问题没有提到应有的位置,致使居民收入一次分配的地区差距,经过二次分配反而扩大了,这一问题还没有得到根本扭转。例如:社区卫生机构覆盖率,一些地区达到100%,而有的经济欠发达地区不到30%;人均基本医疗保险支出,上海、北京、天津与江西、贵州、河南等地比,差距在4-5倍左右;北京基本医疗保险封顶线提高到30万,多数省会城市不到10万,有的只有5、6万;企业职工基本养老保险平均缴费率,2009年广东是10.04%,辽宁是23.92%,而抚养比广东是12.14%,辽宁是44.58%。

  在市场机制作用下,资源要素还会向发展条件较好、回报率较高的区域集聚,区域协调发展的任务仍然十分艰巨。如果以人均GDP大体相当作为区域协调发展的主要衡量指标,那么实现区域协调发展就是十分困难和相当遥远的事情。因此,各地经济社会发展规划应当大大弱化GDP指标,突出基本公共服务指标。公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生等公共事业和公共福利,所有公民享有同等权利,水电路气房等民生工程要惠及全体人民。对此,应合理划分中央与地方的事权,合理调整中央与地方的财力分配关系,逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。同时,按照均等化的方向改革公共服务领域的各项制度,加大对公共服务的投入,尤其是加大中央财政对贫困地区公共服务和基础设施的转移支付,逐步缩小各地公共服务和基础设施的差距。先解决省、市、区内的基本公共服务差距过大问题,进而解决地区间的基本公共服务均等化问题。

  三、改善民生,推进基本公共服务均等化要建立相关绩效管理机制

  为促使政府推进基本公共服务均等化,履行保障和改善民生职能,应建立相关绩效管理机制。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出推行政府绩效管理和行政问责制度。从2005年开始,温家宝总理在政府工作报告中分别提出了要“抓紧研究建立科学的政府绩效评价体系”;“加快实行政府绩效管理制度和行政问责制度”;“大力推行行政问责制度和政府绩效制度”。2011年以来,国家监察部成立了绩效管理监察室,国家建立了国务院绩效管理部际联席会议制度,统筹我国的绩效管理的试点和推进工作。

  在社会主义法治建设尚待时日的条件下,我国政治生活中的行政主导现象还将持续很长时间。在这种情况下,在政府行政体系内强调绩效管理,发挥其中央对地方、上级政府对下级政府、政府对各个部门的绩效考核监察功能,把保障和改善民生的职能任务转换为具体的绩效考核目标,并与官员的升降奖惩结合起来,具有现实意义。但较长时期内,绩效考核的目标过于偏重GDP,这有其历史的原因。现在,民众的诉求更强调保障民生,实现基本公共服务均等化,因此绩效目标必须适应经济发展方式的转变而加以改进,将“1E--经济性(Economy)”导向转变为“4E”导向,即经济性(Economy)、公平性(Equity)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness),并实现内部评估和外部评估相结合,领导评价和公众评价相结合。

  中国经济体制改革研究会与北京市政府绩效管理办公室合作开展的北京市政府机关绩效考核研究发现,公众对政府的诉求和不满主要集中在民生的保障和改善方面,因此,应该明确保障和改善民生在政府绩效目标设立中的主体地位;同时,被考核单位十分重视扣分项目,说明在第三方考核中,民生指标对政府部门有约束作用。

  目前绩效评估有三个问题需要重视:一是很多地方是由统计部门在开展工作,民意调查数据即使科学准确,政府也不采纳,使得政府绩效评估缺乏公信力,不利于绩效评估效果的发挥;二是按照《政府信息公开条例》,绩效评估的数据属于应该公开的政府信息,但是实际上大部分都没有公开,公众对评估的信任度低;三是很多地方政府有钱上项目,无钱搞绩效评估,绩效评估实施起来容易流于形式。

  民生改善如何,民众感受最深。保障和改善民生,要大力拓展公众参与渠道,满足公众有序参与立法过程、参与公共政策决策过程和参与基层治理过程的热情。公众参与不仅有利于培育群众的公民意识,也有利于培育官员的公仆意识。建立公众参与、民生导向的绩效评估体系,对政府在保障和改善民生方面形成一种约束机制,有助于把转变发展方式、保障和改善民生变成政府实实在在的基本职能。

  (宋晓梧:中国体制改革研究会副会长)