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邓聿文:财政政策要有成本意识

发稿时间:2011-12-09 00:00:00   来源:中国宏观经济信息网   作者:邓聿文

  最近有报道说,部分单位存在年底突击花钱现象。其实这并不是个新问题,每到岁末年关,那些财政盈余的单位一大“愁事”就是怎样把年初的预算用完,否则,来年预算就要削减了,这是中国财政体制的痼疾所致。

  我不想分析其中原由和解决办法,而是欲借此事说说政府施政的成本问题。显然,人们关注“突击花钱”,很大程度上是担心这钱怎么个花法,政府部门会不会把它拿来发奖金搞福利,或者买车、盖楼、中饱私囊等。这就说明,政府在做某个事情、处理某个问题、实施某项政策时,要考虑其后果和影响。这里的后果或影响,用经济学的语言说,即是成本的意思。换言之,以最少的成本或代价,取得最大的收益,应该成为对政府施政的基本要求。

  在政府的各种政策工具中,财政政策最能体现政府的意图,熊彼特曾经说过,政府所有的功能都需要财政支撑,所有行为都会反映到财政上。而在政府施政的各种成本中,我认为要特别关注政治成本。一项政策的实施,包括直接成本和间接成本在内,是有代价的。直接成本指的是实施该政策的各种物质和资源投入;间接成本指的是政策的实施对象为此所受的影响,间接成本中还包括机会成本。例如,在投资决策中,放弃次优方案而损失的“潜在利益”,便是选取最优方案的机会成本。

  财政政策的直接成本、间接成本和机会成本有多大,取决于财政政策所要实现的目标以及为达此目标而选择的财政工具。一般而言,政府的财政政策要达到的目标主要包括社会稳定、经济增长、物价平稳和充分就业四个方面。财政政策的目标是通过其职能来实现的,中国的财政有两个基本职能,即收入分配与资源配置。前者是财政本质最直接、最具体的反映,是国家为了实现自己的职能,把财政作为一种分配手段,从社会再生产过程中筹集一定数量的物质资料,然后供应安排出去的客观功能;后者则是在我们目前的体制下财政所特有的职能,也就是国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预,影响资源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况,以弥补市场失灵所造成的资源浪费。

  由此来看,财政工具如何运用,如何在不同的项目中分配财政资源,不仅仅关系到该项目本身的经济效用,还涉及项目背后的群体力量的大小。严格来讲,财政政策是带有政治性的,服务于某一政治目标,只不过一些财政政策的政治性更强或更显明,一些更隐晦罢了。那些政治目的性很明确的财政政策,其产生的成本自然归之于政治成本。还有些财政政策没有政治目的,或政治目的看似不明确,但如果其在实施过程中产生的问题引发了社会的关注,影响经济发展、政府声誉甚至社会稳定,即事后从政治角度看很“划不来”时,也可把它看成是政治成本。

  以此审视近年来我们的财政政策,可以说,付出的政治代价很大。其中,最普遍也是人们最为不满的是城乡居民收入水平差距的急剧扩大。本来,控制和缩小城乡居民收入水平和物质文化生活条件方面的差别等,是财政政策的一个重要目的。但是,由于一定的时期内,我们的财政政策主要服务于经济建设,政府财政收入大多投入到了拉动GDP增长、显示政府政绩的项目中,还有一部分被政府自身消费掉,民众收入增长较慢,政府的公共服务能力也弱。这么多年积累下来,就造成了城乡居民的收入差距越来越大,导致经济发展的不平衡,影响社会稳定。

  要想建设和谐社会,就要正确处理、主动化解矛盾,发挥财政政策的作用,作为以政府为主体、具有公共性的政策,各种社会矛盾的解决都会与财政相联系。财政发挥作用的方式主要是税收、支出以及转移支付等政策工具和手段。应该利用近几年财政大幅增收的时机和金融危机的倒逼机制,加快调整国民收入分配格局,努力提高中低收入居民的收入;加强政府的公共品供给能力,提高政府公共服务水平,以促进社会协调发展。

  因此,要保证财政真正急民之所急,用于解决民生,就必须对目前的财政体制进行重构,建立起公共财政体系,引进并强化外部力量对预算的监督,将政府预算过程纳入政治控制过程,实行预算的民主化改造。在中国现行制度下,预算的民主化改造主要表现为加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准,并让公众广泛地参与进来。只有这样,才不会出现年底突击花钱,或者即使突击花钱,民众也不用担心用到不当的地方去的情况。

  世界上几乎没有国家不是从政治方面来运用财政政策工具,而财政政策的溢出效应,无论好坏,也少有与政治无关的。所以,我们应该多从政治的角度通过制定和实施各种财政政策来化解社会矛盾,促进社会和谐,以使财政政策发挥最大功效,政治成本最少化。