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城市公共交通“十二五”投融资政策建议

发稿时间:2011-12-07 00:00:00   来源:中国宏观经济信息网   作者:李茜

  摘要:本文分析我国城市公共交通投融资现状、问题,预测“十二五”期间城市公共交通发展资金需求,借鉴国内外一些城市公交发展投融资做法,提出相关投融资政策建议。

  关键词:城市公交;“十二五”;投融资;公共财政

  一、公共交通投入、补贴补偿机制现状及问题

  1.公共交通投入、补贴补偿机制现状

  “十一五”前4年我国城市公交投资金额累计为5413亿元,其中国家预算内资金占比为6.1%,国内贷款占48.8%,自筹为36.2%(表1)。2009年我国公共交通投资占全社会固定资产投资和GDP的平均比例只有0.98%。

  2006年12月1日,建设部、发改委、财政部等联合颁布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》,很多城市建立了城市公共交通投入、补贴和补偿机制,公共交通发展也正在逐步纳入公共财政体系。财政对公交的投入、补贴主要包括:

  (1)中央财政--成品油价格补贴

  2010年1月1日起,中央财政对城市公交实行成品油价格补助。当国家确定的成品油分品种出厂价高于2006年成品油价格改革时的分品种成品油出厂价(汽油4400元/吨、柴油3870元/吨)时,启动补贴机制。城市公交企业的油价补贴,中央财政全额负担。油价补助资金,由财政部通过专项转移支付的方式下达省(区、市)财政。

  (2)地方财政

  ①省级预算内资金

  根据我国财政的事权分配原则,城市公交企业主要由企业所在城市地方财政支持。近来随着公交事业重要性的凸现,一些省份也从财政中出资发展公交事业,如福建省政府2010年财政中出资1.1亿元补助公交车辆购置和首末站、公交精品线路建设。其中对车辆购置的补助标准为:柴油车、新能源车为15万元/车,一般公交车辆为10万元/辆。

  ②市级财政

  城市财政对公共交通的支持主要包括对基础设施建设、车辆设备购买等财政资金支持、运营补贴及其他政策优惠等。城市财政对城市公交基础设施建设、运营车辆及技术设备购买等给与财政支持。资金来源于城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性资金。政府采用编列预算的方式给予适当的补贴。如杭州市2008年8月出台了《杭州市城市公共交通专项资金管理办法》,规定以市区(不含萧山、余杭区)土地出让金收入5%筹集的城市管理资金的50%为城市公共交通专项资金,由市本级财政预算安排用于杭州市城市公共客运交通系统建设,实行专项计划管理。上海设立公交专项资金,该资金来源于市财政,每年拨出2亿元,以向公交企业退还所得税、营业税的形式支持公共交通发展。南京市建立了轨道交通专项基金,来源由城建资金、人防结建费、代收代缴施工企业税收以及地铁所属企业税费构成,目前此项基金数额为每年4亿~5亿元。

  城市财政还对公交企业由于承担社会责任,实行低票价而造成的政策性亏损给予补贴,其目的是在维护低票价的基础上,保证公交企业稳定的收入和正常的运营。目前我国大多数城市尚未形成规范的公交补贴测算方式。基本的方式是政府根据公交企业会计报表上的实际亏损额,与公交企业讨价还价后确定补贴数额,再以此为基点逐年减亏。也有些城市在规范建立公交财政补贴机制方面做了有益探讨,如杭州市实行“政府购买城市公交服务”的政府补贴机制,即政府对乘车的各类人员因刷卡优惠而产生的票价之差给予全额或差额财政补贴。深圳市通过界定公交行业正常经营性成本范围建立了单位成本标准,并将其作为财政补贴的参考和依据。市政府设置的公交行业标准成本利润率为6%,即当公交企业成本利润率低于6%时,通过增加财政补贴的方式,使成本利润率上升到6%的水平。珠海市的补贴形式属于确保专营利润型,政府保证企业利润率达到7%~10%,当公交企业利润率低于7%时,政府启动补贴、补偿机制;当公交企业利润率高于10%时,企业将多余的部分转入“风险基金”,用于补贴亏损年份的差额。“风险基金”设在公交企业内部,须接受市财政和国资委的严格监控。

  ③其他支持

  除以上资金补贴外,城市政府还从税费、政策、规划等方面对公交企业予以支持。主要包括:第一,税费优惠。城市政府对公交企业营业税实行减免或退税。第二,土地优惠政策。一些城市政府对公交企业站点建设给与土地使用费用减免。一些城市政府将轨道交通线路或站点周边的部分土地划拨给投资方或运营方开发,以土地的运营收入反哺轨道交通运营上的亏损。第三,广告、商贸的特许经营权。地方政府对于轨道交通利用站点设施开展商业经营,拍卖车站冠名权等,特许利用公共交通工具开展广告、商业宣传。

  2.我国公共财政支持公交发展的体制机制尚不规范

  近年来我国财政对公交的支持力度明显加大,北京、深圳、无锡、西安、广州等许多城市相继实施低价公交政策。然而公共财政支持公交发展尚未规范化。公共交通资金来源不稳定,公共交通企业成本核算制度和长效规范的补贴补偿机制尚未建立,全国也没有指导性意见。

  (1)地方政府财源难以满足公交发展需要

  目前我国城市公共交通建设和政府补贴资金主要来源于地方财政,但以城市政府为主体的地方政府在供给城市公共品上的事权不断扩大,而它们的财政收入资源却不能与之相匹配。体现在公交基础设施建设方面,大中城市对公交企业新建公交设施的财政补贴率一般不超过公交资金投入的10%。经营补贴方面,虽然国家规定每年把政府补贴纳入财政计划,全额划拨,一次到位,但由于受到地方财政实力的制约,往往难以落实。公交企业补贴缺口很大,造成企业资金周转困难,难以自行统筹经营。公交企业负债率普遍较高,约为70%左右。

  (2)各城市公交票价及公交补贴差别过大

  目前很多城市实施低价公交政策,票价由地方政府决定,补贴由地方财政出资。由于地方政府支持公交思路、财力等不同,财政用于公交的补贴往往相差几倍甚至几十倍,一定程度上反映了我国公交票价及补贴标准的不规范。

  在地铁等轨道交通方面,北京地铁票价为全程2元的“一票制”,北京轨道交通补贴每年达30多亿元。上海地铁票价实施“递远递减”的“多级制”计算原则,基本上是每增加10公里递增1元,大约0~6公里3元、6~16公里4元、16~26公里5元、26~36公里6元......66公里以上10元,每年营运亏损超过23亿元。广州地铁按分段里程计费,最低票价是2元,最高可达12元。补贴约为6亿元。

  汽车公交方面,南京成人最低票价(刷卡折扣价)为1.2元,北京为0.4元,常州为0.6元,杭州为0.5元。2009年南京公交补贴近3亿元,北京补贴104.2亿元,常州补贴约7亿元,杭州补贴不少于7亿元。摊到每辆公交车上的一年补贴,南京为5.1万元,常州为27.43万元,杭州为12.73万元(2008年),北京约达40万元。差距如此之大,不禁让人质疑补贴的合理性、有效性、必要性和公平性。补贴的目的在于提高公交出行比率,减少拥堵等。北京高补贴、低票价的政策没有达到有效减少小汽车出行、增加公交出行率的效果。2005~2007年间票价打折前后公共交通占城市出行的比例由29.8%上升到34.5%,私人轿车占城市出行的比例由29.8%上升到32%,表明私人小汽车出行.需求对公交价格的交叉弹性很小。巨额补贴效果有限,却造成了对其他财政支出的挤占,并直接增加了财政负担,难以持续。

  (3)没有明确的政策性补贴标准和绩效考核

  完全区分公共交通的公益性服务功能与经营性服务功能存在一定难度,补贴金额没有科学的计算方式。加之目前尚未建立公交企业经营的信息披露机制,政府与企业间的信息不对称现象普遍存在,政府难以掌握企业的真实成本,更难以划分政策性亏损和经营性亏损。因此补贴额度的确定一般是政府根据公交企业会计报表上的实际亏损额,与公交企业讨价还价后确定补贴数额。这种方式使企业缺乏降低成本、提高效率、节省开支的动力,因为企业盈亏的多少与经营绩效无关,政府承担了企业的经营风险,并且还会诱导企业争取更多的政府补贴,还可能导致企业逐年对补贴款额的讨价还价,使交易成本增加。这些弊病也导致了政府补贴没有取得良好的效果。

  (4)不同所有制的公交企业享受到不同的待遇

  在财政政策的实行方面,政府没有对所有市场主体一视同仁,不同所有制企业在财政政策的享受方面存在显著的不平等。一些人倾向于认为财政补贴国有企业是顺理成章的,对民营、合资公交企业不需给予补贴,迫使民营、合资企业经营困难,不得不退出市场。这不仅不利于市场的充分竞争、公交服务的改善,还不利于充分利用社会资源办公交。

  二、“十二五”城市公共交通发展规划及资金需求

  1.“十二五”城市交通发展任务

  交通运输部的《城市公共交通“十二五”发展规划纲要》明确了我国“十二五”城市公交发展的目标和任务,主要包括:

  (1)公共交通服务网络建设

  在300万人口以上的城市加快建设以轨道交通和快速公交为骨干、以城市公共汽电车为主体的公共交通服务网络;在100万~300万人口的城市加快建设以公共汽电车为主体、轨道交通和快速公交适度发展的公共交通服务网络;在100万人口以下的城市加快建设以公共汽电车为主体的公共交通服务网络。“十二五”末,300万人口以上的城市、100万~300万人口的城市以及100万人口以下的城市,建成区公交站点300米覆盖率不低于85%、75%和70%;全国公交专用道总里程达到10000公里。

  (2)城市客运信息化和智能化建设

  发展面向不同层级政府部门的客运管理信息系统,建立面向公众的客运信息服务体系,初步实现向社会提供全方位、多方式、跨地区的一站式客运信息查询服务。建设以中心城市为节点的国家级城市公共交通运行状态数据中心。发展包括城市公共交通在内的公共客运综合信息平台,支撑对多种交通方式的信息查询、应急保障、综合调度及动态监控等功能。

  2.“十二五”城市公共交通投资需求

  根据交通部发展规划,按照2010年不变价计算,“十二五”期间我国城市公共交通投资至少需要1.5万亿元,其中轨道交通项目至少需1.2万亿元。

  三、加大公共财政对城市公共交通支持的政策建议

  1.增加中央财政对城市公共交通的支持力度

  我国将城市公交看作地方性公共产品,认为应由城市政府出资补贴其发展。这实际上存在事权和财权的不完全对等的问题。燃油税大部分是从城市征收的,征收后财权属于中央,以转移支付的方式划拨给地方用于国省道、场站等的建设,却没用于城市交通基础设施建设及运营。另外随着城镇化进程的加快,城市政府在公共品供给上的事权不断扩大,却没有稳定的资金来源用于城市公交基础设施建设。地方财政的不足迫使地方政府不得不靠出卖或转让国有资产、出让土地和通过地方政府融资平台筹措资金。截至2009年底地方融资平台的贷款规模已达7.38万亿元。随着国企改制、国家对房地产价格的严格调控、国家对地方融资平台的整顿,地方政府筹资渠道进一步缩小。在地方政府其他支出刚性增加的情况下,地方政府财政收支矛盾日益突出。“十二五”时期我国公共交通建设投资规模巨大,如果仅靠地方城市政府,建设资金将出现较大资金缺口。建议我国参考其他国家中央财政、地方财政共同支持公共交通的做法,从中央财政预算中增加对城市公交的支持,重点支持如下领域。(1)对轨道交通、快速公共汽车交通系统(BRT)、综合性枢纽等公交基础设施给与建设补贴,补贴比例不低于项目投资额的20%。(2)对智能交通的设备、技术补贴,补贴比例不低于项目投资额的50%。(3)对购买或改造可替代燃料公交车辆给于差额(清洁燃料车与一般车的差额)补助,补助比例不低于差额的50%。

  2.允许发行地方政府债券筹资支持公交发展

  鉴于地方政府财政收支矛盾日益突出,建议我国扩大以中央政府代发形式批准地方政府发债规模,或借鉴发达国家地方政府公开发行债券的办法,解决基础设施建设融资问题。考虑到我国地方政府对发行市政债券已经存在普遍的需求,一旦放开限制,市政债券的整体规模必将迅速扩大,而市政债券在我国毕竟是一个新兴产物,其发展需要一个从试点到普及的循序渐进过程,所以在市政债券发行中应贯彻从严管理的原则。第一,可以采取发行试点审批制,先选择在北京、上海等大城市进行试点,等条件和经验成熟后再逐步推广到其他城市。试点发行应由中央政府最终审批,中央政府要从整体上进行必要调整,同时注意市政债券规模与国债规模的平衡和衔接。第二,要严格限定市政债券资金的使用范围和方向,强调资金投入的生产性,保证债券资金专款专用。地方人大应监督市政债券资金投向、使用状况、项目进展的详细情况,并保证市政债券不能借新还旧。第三,在市政债券的产品设计上要充分考虑我国当前的实际情况,发行期限应以中短期为主,要使债券期限与基础设施建设周期有机地衔接起来;应允许不同地区根据资信等级、风险大小等因素的不同,采取有差别的发行利率;对经济发展水平较高、偿债能力较强的地区,可以采取公募方式发行市政债券,并且允许其在2级市场上流通,而其他地区只能以私募方式发行,原则上不上市流通。

  3.建立专项基金,拓宽公共交通的资金渠道

  借鉴发达国家经验,可适时建立公共交通发展基金,重点扶持城市公共交通枢纽场站建设、节能环保车辆推广、技术装备提升,并加大对中、西部等落后地区公交发展的支持,促进全国城市公共交通的均衡发展。中央财政可将燃油税和车辆购置税中提取一定比例,如10%纳入专项基金,地方政府可将土地出让金收入的一定比例列为公交专用基金,还可将城市税收超收的一定比例列为公交专用基金,由市本级财政预算安排用于城市公共客运交通系统建设,专项资金纳入政府预算,实行专项计划管理。

  4.进一步加大对公交企业税费的减免

  不同于一般的以盈利为目的的企业,公共交通还承担着一定的社会公益责任,因此应当对公交企业的运营成本实施一定的削减,包括对公共交通的基础建设用地实施无偿划拨,针对营业税、车辆购置税等税费给予适当优惠或减免,降低企业经营成本,减轻企业的经营负担。鼓励公交企业开展多种经营,以副业的收入来支持主业的运营和发展,例如轨道交通加土地的联合开发模式可以通过土地的开发和经营收入补贴轨道交通的运营。

  5.建立合理有效的补贴机制

  公交运营的财政补贴只是一种辅助性工具,应用得当可发挥公交引导的宏观调控作用,如果运用不当,补贴范围过宽、数额过大,会超出财政的承受能力,还会如造成公共服务的价格扭曲和企业经营机制混乱,就会使之从调节社会经济活动的杠杆变为抑制经济发展的包袱。建议我国地方政府通过建立以绩效为基础的地方政府与公交企业的委托代理关系,通过特许经营权的竞争或标尺竞争寻求企业成本信息等建立公交企业信息披露机制,完善公交财政补贴的监督考核,建立完善的财政补贴核查制度。建立相应的价格管制和补贴模式,在社会福利最大化和提升资本效率之间寻找到平衡点,从而既能确保公共目标的实现,同时又能激励运营企业提高效率。

  参考文献

  [1]樊一江.《德国城市公共交通发展的经验和启示》[J].综合运输,2011(8).

  [2]杨洋.《公交优先背景下城市公交补贴的政策》[J].综合运输,2010(10).

  [3]钱璜.《建立我国城市公共交通的补贴机制》[J].城市公用事业,2008(4).