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刘明康:持续探索中国特色的银行业监管道路

发稿时间:2011-09-21 00:00:00   来源:人民网-《人民日报》   作者:刘明康

  自2003年成立以来,银监会在党中央、国务院的坚强领导下,坚持践行科学发展观,持续探索运用新思路、新机制、新举措,逐渐走出了一条具有中国特色的银行业监管道路。

  中国特色银行业监管理论体系业已成型

  作为监管工作的纲领和旗帜,中国特色的银行业监管理论体系是银行业监管客观规律和良好实践的中国化与理论升华,是一个面向未来、不断发展和开放的理论体系,它包含四个不可割裂、相互衔接、相互贯通的组成部分:清晰的监管目标、科学的监管理念、完善的审慎监管框架、强有力的持续监管。监管目标是银行业监管的总体工作方向;监管理念是实现监管目标所需遵循的指导思想和工作思路;审慎监管框架是贯彻监管理念、实现监管目标的制度基础和机制保障;持续监管是实施有效银行监管的具体手段和执行保障。

  第一,清晰的监管目标。即促进银行业合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。在此基础上,设定四项具体监管目标:保护存款人和消费者的利益;增进市场信心;增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别;减少银行业金融犯罪,维护金融稳定。

  第二,科学的监管理念。银监会提出并努力践行“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。结合我国银行业业务发展特征,确立了“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管路线图,作为规范监管程序、实施审慎监管的有力抓手。

  第三,完善的审慎监管框架。主要包括审慎全面的监管规则、行之有效的监管工具和科学合理的监管组织体系。银监会先后发布实施了600多份监管规章及规范性文件,形成了较为完善的监管规则体系。今年4月发布的《中国银行业实施新监管标准的指导意见》,在全球主要经济体中较早地将国际金融监管改革共识本土化。近年来,在做实传统审慎监管工具的基础上,先后引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等监管工具,在强化机构监管的同时增设功能监管部门,为监管的有效实施提供了可靠保障。

  第四,强有力的持续监管。体现为通过不断加强市场准入、现场和非现场监管,有效行使监管纠正权力,开展监管政策后评价,切实提升监管专业性、规范性和针对性。通过审慎会谈、约见谈话、风险提示直至处罚惩戒等举措,不断推进监管政策贯彻执行。2003至2010年,银监会共查处银行业金融机构违规金额7万亿元,处罚违规机构1.48万家,取消1400余名高管人员任职资格。

  银行业监管实践的探索取得积极进展

  通过“实践—认识—再实践—再认识”的认知过程,中国特色的银行业监管理论与监管实践不断相互促进。在监管实践过程中,战略上统揽全局,战术上统筹兼顾,审慎监管制度和监管能力建设都取得了突破性进展,促进了银行业持续稳健运行。

  一是宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。银行业监管肩负着防范单体机构和系统性风险的双重职责。银监会认真汲取国际金融危机教训,积极探索实施留存和逆周期资本缓冲、动态拨备和贷款价值比等一系列逆周期监管政策,要求大型银行计提系统重要性资本附加,并定期就宏观形势和重点风险向银行业进行通报和风险提示,不断强化宏观审慎监管。

  二是事前结构性监管措施与持续监管同时强化。在加强持续监管的同时,坚持银行体系与资本市场之间的防火墙安排,要求银行严密监测作为抵押品的股权价格的波动情况;审慎开展商业银行综合经营试点,建立健全综合经营准入和后评价制度;推动银行建立国别风险管理制度,防范风险跨境传染。

  三是监管标准统一性和监管实践灵活性适当平衡。在实施第二、三版巴塞尔协议和制定监管新标准过程中,要求所有银行在2011年底前计提监管资本并初步建立资本充足自我评估程序,不同类型银行可审慎选择和实施与各自实际相适应的风险计量方法。在统一最低标准的同时,制定分阶段、分步骤、分类别实施监管新标准的方案,适当提高系统重要性银行监管标准,设置差异化的过渡期安排,以确保平稳过渡。

  四是支持经济持续增长和维护银行业体系稳健统筹兼顾。银监会高度重视通过加强金融服务促进经济结构调整和发展方式转变,要求银行业认真贯彻国家宏观调控政策,优化信贷结构,确保“三农”、小企业贷款增速不低于各项贷款增速,严控“两高一剩”行业贷款,严格执行差别化房贷政策,助推实体经济又好又快发展。引导银行业加强行业风险监测和管理,坚守风险底线。大力推行“三个办法、一个指引”,完善信贷管理流程,确保信贷资金真正流向实体经济。

  五是外部监管与内部自律相互促进。在国务院统一指导下,稳步推动国有银行完成股改上市等工作,银行治理结构明显改善。近年来,通过建立健全公司治理监管制度和评估量化指标等措施,积极引导银行业加强公司治理。及时出台商业银行董事履职评价办法、薪酬机制监管指引,督促银行完善激励机制,增强内在约束力。

  六是始终坚持将国际最佳实践有效运用于中国实际。银监会先后开展了四次有效银行监管核心原则自我评估,查找并弥补与国际监管标准的差距。2009年8月中国金融稳定评估(FSAP)首次启动,历时两年的评估,使我国银行业改革开放和监管成果以及金融危机应对经验等得到了充分展示,对面临的挑战有了更深刻的认识。目前,银行业实施第二版巴塞尔协议已取得突破性进展,第三版巴塞尔协议实施时间表和基本方案已经出台。银监会还广泛参与国际监管规则的制定,积极维护我国及发展中国家的利益诉求,将国际经验充分应用于中国实际。

  未来中国银行业监管任重而道远

  “十二五”时期是我国深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段。面对新起点和新要求,银行业监管必须再接再厉,切实增强监管有效性,促进银行业持续安全稳健发展。

  持续改进工具方法,健全具有中国特色的银行业监管框架。推动银行建立稳定、高质量、多元化的资本补充机制和更有效的流动性风险管理体系。继续参与国际监管规则制定,结合国际最佳实践和我国实际,稳步实施中国特色的监管新标准,将良好的风险文化根植于银行日常经营之中。加强审慎监管政策实施效果的后评价,深入开展监管有效性评估,不断改进监管政策、工具和方法,优化监管流程和组织体系,持续推进监管能力建设。

  完善宏观审慎监管,积极构建系统性风险防范长效机制。加强对系统性风险的监测与管理,积极构建风险防范长效机制。科学运用留存和逆周期资本缓冲、动态拨备、贷款价值比率、杠杆率等监管指标,完善逆周期监管制度。研究对系统重要性机构实施更高监管标准,降低“大而不倒”导致的道德风险。不断提高并表监管能力,完善防火墙机制,加强监管合作,防止风险传染。

  强化监管执行力建设,提升监管有效性。提高监管力度和有效性,监管者必须抓重点和“长牙齿”:监管应更具独立性、主动性和互动性,要加强对银行产品契约和销售的监管;对银行风险评估和检查应更具前瞻性和针对性;应防止产生“太复杂而难以监管”的银行;监管措施应根据风险程度灵活调整且频率适当;必要时监管能介入银行最高层决策,从源头上纠正不审慎情况发生。督促银行加强数据统计、模型应用和压力测试等能力建设,增进与监管部门信息共享。

  加强跨境监管合作,提高危机管理能力。建立对境外监管当局监管能力的评估机制,健全系统重要性银行的监管联席会议制度,提高跨境监管协作质量;推动建立有效、持续的审慎风险管理和金融稳定的全球标准;促进建立全球性金融危机应急和救助机制,加强跨境危机处置安排,防范风险跨境传染。

  深化体制机制改革,推进银行业可持续发展。深化银行绩效考核机制改革,切实改变片面追求规模扩张的粗放式发展模式,建立将激励与风险相挂钩、体现可持续发展要求的薪酬机制,实现精细化、集约化管理。进一步督促银行建立科学高效的决策、执行、监督和制衡机制,强化内部控制。大力引导银行业制定差异化的发展战略,培育并发挥比较优势,改变同质化竞争局面,提升核心竞争力。

  (作者为中国银监会主席)