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要民生财政,更要民主财政

发稿时间:2011-09-13 00:00:00   来源:学习时报   作者:刘金祥

  在民主政治视野里,权力归人民所有,即“主权在民”、“人民当家作主”、“民有、民治、民事”等。然而,此种意义上的民主尚停留于观念和理论层面,换言之仅仅是民主的理念形态,而理念形态的民主其最大功能在于厘清和明确政治统治的正统性问题,正如孟德斯鸠所言“相信民主是一种普世性的价值是因为确信人类不应该未经他们同意而被统治”。因此,在民主政治中,政权统治的正统性来源于人民,来源于人民以“社会契约”形式赋予和让与统治者。

  人民对民主的追求和崇尚,在于如何最大限度地获取民主,并在取得民主之后进行政体选择,以及使这种政体切实可行。因此,理念形态的民主要变成现实层面的民主,就必须转换为制度形态的民主,从制度上确保人民真正当家作主。在现代社会的间接民主中,民主的基本制度或途径就是选举民主,即人民对统治者执政资格的认定通过选举来实现,或者说执政者必须通过争取公民选票进而掌握政权。正是从这个意义上,熊彼特把民主界定为“一种达成政治协议”的制度,一种“个人通过竞争性地争取人民的选票来获得决策权力”的制度。从选举制度出发,制度形态的民主还需要其他配套性和辅助性的制度,如政党制度、公民自治制度,等等。

  值得注意的是,仅有制度形态的民主,我们尚不能将其称为真正意义上的民主社会。因为制度形态的民主本身存在着很多缺陷,尤其是民主发展处于初级阶段时更是如此。这突出地表现为在民主中,多数人的决定容易忽视、压制少数人,并导致多数人的“暴政”。因此,从制度形态的民主提升为社会形态的民主,还需要其他要件。对这些要件,美国著名政治学家亨廷顿指出:“自由民主国家不仅仅举行选举,而且还对行政权加以限制;还通过司法独立来坚守法治;还保护个人的表达、结社、信仰和参与方面的权利和自由;还尊重少数一方的权利;还对执政党制定有利于自己的选举程序的能力加以限制,还对任意地逮捕和滥施暴力加以有效地防范。”由此可见,要建立真正意义的民主社会一方面需要完善民主制度,另一方面需要对国家权力,尤其是由人民选举出的政府权力(治权)进行限制和制约,即用法治平衡民主,从而真正保障人权,使人民行使当家作主的权力。

  之所以对这些基本的政治学概念和理论进行无甚创意的解释和了无新意的阐述,源于对加快我国民主政治建设步伐的良好愿望,源于对我国根本政治制度没有得以有效落实的迫切心理。笔者以我国现行财政体制在宪法和法律之外运行为例,通过分析试图证明这种良好愿望和迫切心理的真实和可靠。

  伴随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨,过去那种与计划经济体制相适应相配套的财政体制也在逐渐发生变化,传统意义上与计划经济相匹配的财政体制是建设财政,即财政工作的重点是为经济发展服务,尤其是为发展国家大中型企业和一些重要产业提供资金保障。财政为经济发展服务,其结果是培育了大量的低效益高能耗的国有企业。这些国有企业由政府财政资助而建,并且反过来成为各级政府财政难以推卸的重负。这也和其他因素一道共同把中国推上了漫长而曲折的改革之路。随着对外开放的深入,民营经济不断崛起、境外资本纷纷涌入,各级政府在经济发展上的投资比例越来越小,建设财政也随之渐渐地退出历史舞台。那么,今后中国财政向哪里去?对此众多人士主张,我国财政体制应该由建设财政向民生财政转变。所谓民生财政就是财政投入向民生倾斜,准确地说就是向老百姓的社会福利倾斜,即把原来对经济发展的财政投入转变为对解决民生问题的财政投入,通过加大财政投入力度来改善城乡居民的生活状况。

  客观地分析,不难发现民生财政有以下几个特点。

  一是民生财政对象明晰。民生财政的实质就是以民为本,解决民生问题是政府财政关注的首要对象。这样的财政体制,目的是重要的,过程与程序是次要的。为了达到这一目的,不论支出多少财政经费都是正当的。因此,民生财政是目的决定手段的一种财政。从这个意义上讲,民生财政与建设财政都是以目的为导向的,二者在体制上并没有变化,只是目标发生了转移,由注重经济转向关注民生。

  二是民生财政依然由政府主管。财政的钱袋子掌控在执政党领导下的政府行政部门手里,从基层政府到中央政府概莫能外。“跑‘部’钱进”这一潜规则形象地告诉我们,钱袋子由政府及其下面的各部门掌握,上民生项目与上建设项目一样,必须报政府行政部门审批,而不是由立法机关审议。这一点可以由财政部附近鳞次栉比的豪华餐馆加以印证。就此而言民生财政和建设财政并无二致,都是由党委主导、行政操作,去年4万亿扩大内需资金的立项和审批过程就是完全按照这一模式运转的。

  三是民生财政和建设财政一样,都不受法律程序的约束。政府财政支出的过程并未向社会公布,是不透明的,没有纳税人代表参与审议,基本上由当地的党政主要领导商量而定。比如,我们很少看到哪家媒体报道,某某省支付给奥运冠军的奖金是经过同级人大常委会审议批准的。再比如,去年以来中央政府开始启动的“扩权县”和“省管县”及其背后的财政安排都是突破了现行的宪法架构和中央地方关系既定格局的,但我们也未相应地看到全国人大常委会或有关地区的地方人大常委会进行任何形式的立法审议或宪法审查。所以,建设财政也好,民生财政也罢,基本上都是党政部门主观意志的财政,不受任何宪法和法律程序的约束,完全在法律框架之外运行。

  四是无论向民生倾斜还是向建设倾斜都要付出巨大成本且其成本往往被忽略。首先,所谓的民生是党政领导理解与判断的民生,不是民意表达出来的民生。党政领导认为老百姓缺什么,就把财政的钱花在什么地方。但是,这个判断是钱袋子掌握者的判断,不是当事人的判断,所以就很容易出现误差,在这方面“绿坝”是一个典型案例,是非常明显的判断错误。国家工信部为人民群众考虑,觉得老百姓需要这个软件,于是未经任何纳税人代表审议,从财政部要来4000万采购绿坝软件,并试图强行装入百姓的电脑。但是,这一好意被老百姓断然拒绝,当然,4000万也打了水漂。同时,民生财政更容易为腐败提供名义,一些地方官员以为老百姓办实事的民生理由来以权谋私中饱私囊,这样的例子不胜枚举,俯拾皆是。许多民生政策或民生项目的背后,都有腐败的阴影。到头来,这些以民生的名义增加的成本,都要由纳税人来承担。

  五是民生财政有强烈的加税导向。财政既然关注民生,就意味着花钱。钱从哪来?这就要加税。加税就要从老百姓口袋里面拿钱,再花到老百姓和官员身上,结果从老百姓的口袋里源源不断地流向民生财政的执行者。这样的民生财政花钱越多,老百姓口袋里用于解决自己民生问题的钱就越少。

  六是建设财政与民生财政有着越来越强烈的中央集权的导向和趋势。在这种财政体制下,一切民生问题最终变成了中央的问题,都要由中央“亲自”过问和解决。即使由什么构成民生这样最基本问题的界定权也都在中央手里,地方既不能随便界定,也不能自行解决,必须等待中央安排和部署。当中央界定什么是民生问题,并着手去解决民生问题的时候,权力也相应集中到中央手里,这样,民生与建设都成了集权和集财的一个很重要的理由。由此不难推断,民生财政和建设财政是一对孪生姐妹。民生财政与建设财政背后同为国家主义的预设。即“有问题,找国家”。只要国家关注这个事情,就一定能得到解决,不论代价如何。然而,建设财政的结局表明,这一预设是不成立的。因此,民生财政也不会有更好的结局。

  与建设财政和民生财政这对双胞胎不同的是民主财政。与这对双胞胎的目的导向不同,民主财政是以规则与程序为导向的。政府关心什么当然重要,但是依据什么样的程序和规则加以实现更为重要。所以在民主财政之下,规则是高于目的的,而且民主财政的基础不是政府的权力,而是各级人大常委会的票决,通过票决决定财政的目的和内容。与钱袋子在行政机关手里不同,民主财政下钱袋子在立法机关手里。政府想要立项,必须到立法机关去申请。如果政府行政部门是公仆的话,最大的钱袋子是不应该掌握在仆人手里的,而是要牢牢地掌握在代表主人行使权力的各级人大及其常委会手里。钱袋子里的钱从哪里来,有多少,怎么花,应该由人大来决定。

  民主财政的程序与审议远比目的重要。像“绿坝”这样的个案,若是经过人大的审议程序,再加上舆论的讨论监督,无论如何不存在通过的可能,4000万元纳税人的血汗钱也就不至于付诸东流。所以,考察和鉴定一种财政体制的优劣,一是看钱袋子在谁手里,二是看目的与手段是什么关系。在民主财政下,民生问题是分散解决的,尽量由地方和个人自行化解,不给中央集权提供任何借口。如果个人和基层财政难以承受,中央政府再给予一定的关注。因此,民主财政有天然的地方分权的倾向。此外,与民生财政相比,民主财政减税的可能性更大一些,而且浪费会更小一些,因为它通过了人大的立法审议和媒体的舆论监督,财政预算与支出会稳妥审慎得多。

  总而言之,正当的财政程序比解决民生问题的善意重要。就当前来说,中国既需要民生财政,更需要民主财政!