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沈晓冰:城投债风险可控 前景依然可期

发稿时间:2011-08-31 00:00:00   来源:中国证券报   作者:沈晓冰(国开证券首席研究员)

  近来有关地方政府及其融资平台公司债务(城投债)的风险问题,成为各方面关注的焦点。从实际情况看,我国地方政府债务及城投债总体是安全的,有关部门对其风险的管控是有把握的。应该在风险可控的范围内,在常态化的风险管控下,进一步发挥地方政府及其融资平台公司的优势,充分发挥金融、资本市场的功能作用。

  城投债风险可控

  随着地方政府及其融资平台公司债务规模迅速增加,大规模政府投资及快速债务扩张的“双刃剑”效应有所显现。而在地方政府融资平台公司市场快速增长的过程中,也出现少数金融机构及少数项目为争抢地方政府融资平台公司客户,简化程序甚至降低风险审核标准的情况,包括出现一些无指定项目贷款等。尽管局部出现风险隐患,但从整体上评估,地方政府及其融资平台公司债务风险仍处于可控的范围。

  按照国际上政府债务有关评价标准,从国际比较看,我国地方政府及其融资平台公司的财政和财务状况处于安全可控的范围,也相对优于不少国家的地方政府。

  我国政府(包括地方政府)的债务率不足50%,远远低于欧美国家,而且从统计口径来看我们的口径更宽。不少人士以《欧洲联盟条约》(马斯特里赫特条约)中对政府债务安全线的约定标准来评价我国地方政府债务风险,但是欧盟关于政府债务的定义并没有包括政府投资的商业性项目的债务。在没有包含商业性项目债务的口径下,欧盟成员政府赤字率控制目标为3%,债务率指标为60%。而我国地方政府的债务中有一定比重的商业性项目。因此假如比照欧盟的债务风险控制标准,我国地方政府债务的安全性则更高。

  从目前我国现状来看,相对于诸多欧美国家而言,我国不一定有大量的经济和财务优质的民间企业,但有强有力的、经济和财务安全的政府,这是中国现实经济基本格局的一个重要特征。评估现实的债务风险,不能不考虑这一重要因素。

  从流动性来看,我国地方政府及其平台公司总体偿债规模在收入可覆盖的范围,并有进一步优化的空间。地方政府财政收入、融资平台公司直接收入、滚动发债等所带来的现金流,都是地方债务偿还的现金流来源。不仅从静态上说,总体上地方政府及其融资平台公司的现金流可以承担偿债需要,从动态上来看,以现有债务规模考量,地方政府的偿还能力更强。我国经济目前仍然处于快速增长和发展阶段,即使考虑到平稳性因素使经济增长速度主动下调,也会稳定在相对高速阶段。无论是总体国力还是地方财力和财政收入,增长的态势没有改变。这里还没有考虑滚动发债、均衡长期投资成本带来现金流的因素。

  此外,少数地方政府融资平台公司的少数项目存在的局部性流动性风险,完全可以通过综合调整、管控予以化解。

  从地方政府及其融资平台公司的资产规模和质量来看,城投债也具有很强的抗风险能力。城投债资金投资的项目,基本上是基础性、带动性的重大项目,基本上都是优质项目,所形成的资产大部分是优良资产。从资产的安全性来说,具有一般商业项目不可比拟的优势。从与政府关联度来说,由于主要承担的是政府投资项目,几乎所有项目都存在政府的影子,地方城投债的准市政债特点总体上也不用怀疑。地方政府融资平台公司的债务存量,从理论上讲很大程度上是与地方政府是一体的。在没有清理和规范化之前,二者的债务是混在一起的。这种关系,既有相关政策文件依据,也有具体项目中政府与融资平台公司的约定支撑。

  因此,评估地方政府及其融资平台公司债务风险,不应只是单纯从金融技术上分析判断,还应从社会、经济乃至政治等多角度全面综合评估。金融的技术性的判断结论可能没有错,可以预警和提醒防范风险,但局部不等于整体,个别不等于系统总体。如果放大局部和个别的风险隐患信息,夸大实际发生的风险,就会误导市场,形成实质性的冲击和风险。

  城投债仍是优良金融品种

  经过规范化和清理,地方政府融资平台公司将发生重大变化,其市场化程度将大幅提高,成为具有特殊使命和特殊地位的地方国有投资企业,其服务对象主要是地方政府,客户和项目具有安全稳定的特征,收入也将以稳定性收入为主。

  从目前市场主体比较角度看,地方政府融资平台公司的信用等级依然较高,总体上是高于一般市场主体的,考虑许多项目与政府投资之间的紧密性,抗风险的能力明显强于一般企业。

  依据国务院通知及有关部委文件,对地方政府融资平台公司的规范化措施到位后,地方政府融资平台公司的治理结构将进一步市场化、规范化,经营管理能力将进一步提升,这些都将有助于其信用评价的指标更加向好。

  从金融风险管理看,政策性银行对地方政府及其融资平台公司的金融服务及相应的风险管理早在几年前已经常态化,即使在应对金融危机而进行政府投资刺激的特殊时期,这些机构的金融风险控制意识和风险管理操作依然是清醒冷静的。近期市场上城投债的剧烈波动,实际上是由于利率预期等因素形成的正常波动,而不用理解为城投债总体性困难,更不是系统性危机。

  从金融市场看,虽然受利率预期的影响,近期出现市场对其观望的情况,但从安全性、流动性、收益性的综合考察评价,地方政府债及平台公司债券,总体上依然是相对优良的券种。

  常态化管理城投债风险

  尽管地方政府债务总体安全,但充分预防风险,进一步加强风险管理十分必要。不过管理方向不应是否定地方政府以债务和其他市场化融资方式,而应是根据实际情况,区别化解、处置潜在风险。

  对地方政府的融资与债务风险管理,应当常态化、进一步制度化。不因风险显现才渲染风险和危机,进行超常规的管制约束,而是应当进行日常风险防范。既要管控规模,更要规范市场参与者,包括地方政府及其融资平台公司、金融机构、评级机构和其他中介机构、投资者的行为、甚至媒体行为。

  从当前情况看,要关注融资规模风险,更要重视融资和债务管理体制、管理能力、参与者行为的风险。进一步建立硬约束,细化考核监管,建立责任制度和追责机制,是防范、化解风险的根本。随着地方经济的发展,地方政府通过债务或其他方式融资的规模还会增长。但不从体制、制度、执行、约束、监督、追责等方面深化改革,不从治理结构、程序规范、信息披露等多方面进行约束和规范,未来的风险有可能加大甚至产生危机。

  因此,风险管控既要评价融资的主体,也要评价金融服务主体。对于违反基本法规和金融规范所形成的债务风险,应当采取更严格的管控措施,甚至限制融资主体或相关金融机构的业务扩张,实行临时性的局部业务资格限制。

  同时,需要优化地方政府及其平台公司的融资结构,吸收社会资本参与,以多种方式方法改变偏债务融资、偏间接融资的结构,改善财务结构,减轻风险压力。

  我国城市化进程还处于启动或即将腾飞的阶段,城市化进程远远未结束,当前和未来相当长的一个时期,地方政府投资的作用仍然不可缺失。在冷静评价分析城投债风险的时候,需要以整体的、发展的眼光看城投债和地方政府融资,既要考虑风险的“着陆”,更需要在常态化的风险管控下,进一步发挥地方政府及其融资平台公司的优势,充分发挥金融、资本市场的功能作用,让城投债,让地方政府及其平台公司融资平稳健康飞翔。