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地方政府融资的国际经验与启示

发稿时间:2011-08-04 00:00:00   来源:中国发展观察   作者:温 灏

  2009年下半年以来,各地方政府以城市投资公司、政府指定企业等借款人为主体的融资平台运作模式受到了国内外广泛关注。今年3月份召开的全国“两会”也对此展开了热烈讨论,焦点集中在地方政府融资平台快速增长的数量与负债规模,以及部分融资平台盈利能力薄弱、规范性管理匮乏是否积累了大量偿债风险等问题。地方融资平台的规模扩张引起了党中央、国务院的高度重视,财政部、发改委、人民银行、银监会等部委也陆续出台了调查、审计、整改等监管措施。

  地方政府融资平台伴随着中国投融资体制改革应运而生,其发展速度、规模、问题累积确已达到总结、完善、创新的阶段。中国市场经济的快速发展始终脱离不了世界经济一体化的框架,世界范围内经济发达国家地方政府负债融资发展经济的成功经验,对规范发展我国地方政府融资平台具有重要的启示意义。

  世界主要发达经济体地方政府通过主动负债发展经济的模式与经验

  世界主要发达经济体地方政府的负债融资模式主要有两种:发行市政债券和依托平台公司从银行获得贷款。在中国现行的投融资体制下,关于发行市政债券的讨论历时已久,前不久央行行长周小川也公开表示可择机发行市政债。市政债的通行政策和发行经验已经很成熟,本文不再熬述。且只先针对近年逐渐增长的融资平台问题介绍日本、加拿大、巴西等国的融资经验。

  日本地方政府债务管理以行政控制为主,通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。

  (一)负债融资主体分类

  1.地方公营企业。是地方政府以增进居民福利为目的而经营的企业。虽被称作“企业”,但其本身具有三大特征:首先,地方公营企业实际上是地方政府直接经营的“事业”。地方公营企业不具有独立于地方政府之外的法人资格。但与一般政府部门适用于“一般会计”不同,地方公营企业适用于“特别会计”。其次,地方公营企业本身具有企业性质,是在独立核算原则下的独立的经营机构,其业务性质与一般行政事务有着很大差异。最后,成立地方公营企业的目的是为了通过地方公营企业的经济活动来直接提高居民的福利。

  2.独立行政法人。是根据2003年7月出台的《地方独立行政法人法》而设立、由地方政府全额出资的法人。与地方公营企业不同,“独立行政法人”拥有与地方政府相对独立的法人资格,用以承担事务或事业,目的是提供高效的行政服务。

  3.地方三公社。是依据相关法律由地方政府全额出资设立的独立法人。主要包括:第一,地方住宅供给公社。地方住宅供给公社是基于1965年6月颁布的《地方住宅供给公社法》、由地方政府全额出资设立的法人,设立的主体限制为都道府县(省级政府)或人口在50万人以上的“政令指定都市”(相当于计划单列城市)。设立这类公社的目的是,作为国家与地方政府住宅政策的重要一环,在住宅不足比较明显的地区提供公有住宅。第二,地方道路公社。地方道路公社是基于1970年5月颁布的《地方道路公社法》、由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社的目的是用以吸引民间资金(指银行贷款)、进一步推进收费公路的建设。设立的主体限定为都道府县或人口在50万人以上的“政令指定都市”。第三,土地开发公社。土地开发公社是基于1972年6月颁布的《关于推进扩大公有土地的法律》,由地方政府全额出资设立的法人。设立这类公社原来的目的是,为了在地价上涨过程中比较容易地获取土地,代替需经议会表决通过的地方政府来灵活地先行拿地。

  4.第三部门。在日本,将民间企业称为“第一部门”,将公共企业称为“第二部门”,而将官民共同出资兴办的企业称为“第三部门”。所谓“第三部门”是由地方政府出资,同时又相对独立于地方政府的企业。“第三部门”具有独立的法人资格,与公社不同之处在于它同时有民间资本出资。通常地方政府的出资或资助在25%以上。根据法人性质不同,“第三部门”又可分为“民法法人”(或“公益法人”)和“商法法人”(包括“公司法法人”)。值得注意的是,当使用“第三部门等”的概念时,其实是指包括了“地方三公社”在内的“广义的第三部门”。民法法人主要以教育文化、社会福利、医疗保健为多。商法法人所经营的业务范围甚广,涉及观光休闲、农林水产、工商业、道路运输等诸多领域。

  (二)资金来源与用途

  资金来源。主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行和其他资金等。中央政府资金主要包括资金运用部和简易人寿保险资金两类,其中,资金运用部的资金来源为邮政储蓄资金及厚生年金、国民年金等中央事业类特别会计的积累基金和结余资金等;简易人寿保险的资金来源是邮政部门利用邮局网点开展简易人寿保险制度的闲置资金。公营企业金融公库资金是专门针对地方公营企业提供的融资资金。银行资金主要是日本城市银行(都市银行)、地方银行、长期信用银行的贷款资金。其他资金主要包括共济协会、保险公司及其他公司等的资金。

  从20世纪90年代以来的数据看,中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右,如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金,中央政府提供的地方政府债务占65%左右。1999年以来,日本政府开始改革财政投融资计划,受其影响,地方政府新增债务中,来源于中央政府资金的份额逐年下降,已经从1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公营企业金融公库资金,中央政府提的地方政府债务份额,则从1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。

  资金用途。主要用于建设性支出,不能用于经常性支出。具体用途包括:(1)交通、煤气、上下水道事业及其他地方公用团体经营的企业所需经费;(2)对地方公营企业提供的资本金和贷款;(3)地方政府债务转期;(4)抗灾应急、灾后恢复以及灾害赈济事业费;(5)公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。此外,必要时可以通过制定特例法来决定发行其他事业地方政府债务。近年来,地方借款更多地用于协助财政政策的实施。

  (三)风险控制

  计划管理。日本对地方政府债务发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府(主要由大藏省和自治省)每年都编制地方政府债务计划,主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。地方政府债务计划只作为参考资料提交国会,不属于国会审决议对象,因而没有法律依据,无强制执行的效力。但是,由于它是大藏大臣与自治大臣协商制定,并且规定了中央政府认购地方政府债务的规模及地方政府债务的具体用途,自治大臣在审批各地方政府的发债申请时,以该计划为依据。

  审批制度。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度,以控制债务规模。《地方自治法》第250条规定:现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面,必须获得自治大臣或都道府县知事的许可,其具体程序为:地方政府要求发行债券时,要事先向自治省申报,提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后,将各地的发债计划进行汇总,在同大藏省协商后,统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券,在得到地方议会及自治大臣的认可后,由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议,联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。

  确定依据一般有:(1)对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府,不批准发债;(2)债务依存度(债务余额/一般财政支出)在20%-30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券,30%以上的地方政府不得发行一般事业债券;(3)规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债;(4)严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。

  实行地方政府债务审批制度的目的在于:(1)防止地方政府债务膨胀,确保地方财政健康运行;(2)防止资金过分倾斜富裕地区,确保资金合理分配;(3)统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。

  审计监督。日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成。会计检察院是日本的最高审计机关,属于国家行政序列,但独立于内阁,不受政府干涉,负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督;地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督,对每一审计对象,监察委员会分别出具一份审计报告,直接提交给国会或委托审计的政府部门。对于审计中发现的问题,监察委员会通常不会直接作出处理,而是提出改进措施或意见,建议管理部门实施处罚。实际上,监察委员会所提建议一般很受重视。

  日本地方政府融资发展经济不论在融资方式、主体,还是在风险监控、审查监督方面都与我国现状存在趋同,其中有些做法有积极借鉴意义。除此之外,加拿大、巴西的做法也可借鉴。

  加拿大地方政府主要融资渠道有:(1)政府每年在财政收入中(如土地出让费)单列基础设施建设基金。(2)可以由独立的国营集团借贷,如电力公司,偿还期为20年。

  巴西地方政府借款限制。过去的几十年中,巴西经历了三次地方政府债务危机,给中央政府造成了很大损失。在1998年债务危机后,参议院通过了78号法案,加强了对地方借款的监督和控制。主要规定有:(1)地方政府不允许从其所有的企业和供应商借款;(2)借款额必须小于资本性预算的规模;(3)新的借款不得超过经常性净收入的18%,偿债成本不得超过经常性净收入的13%,债务总额必须低于经常性净收入的200%;(4)政府签发的担保余额必须低于经常性净收入的25%;(5)除展期外,禁止发行新的债券。

  1999年9月,巴西金融管理委员会颁布了2653号规定,对地方政府向银行借款实行了一系列具体限制,主要包括:(1)授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款;(2)授权中央银行具体执行78号法案中关于对地方政府借款监控的条款。

  地方政府融资平台在创新中规范发展

  考虑到中国现有的政治体制和金融体系的特点及资本市场的发达程度,以国际经验为启示,规范发展现有融资平台,新型地方政府融资平台应该具备以下特征或功能:

  (一)充实资本金,健全法人治理结构

  地方政府投融资平台集融资、投资、建设、运营及资本运作为一体,而不仅是地方政府融资的窗口。通过整合地方政府优质资源,将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司,以此充实资本金。平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源,财务形象和未来预期良好,使其具备并提高募集资金和正常运营的能力。

  (二)规范、明确与地方政府关系

  针对目前平台公司责任人不明、运行不规范等问题,平台公司应更加专注于专业化的国有资产经营管理,而政府或者政府的特设机构作为出资人负责制定国有资产战略调整方案和进行国有资产监管,而不以行政手段干预平台公司的实际运作,实现“裁判员”和“运动员”职责的分开。

  同时,在积极整合地方政府各类资产和负债、研究构建地方政府模拟资产负债表的基础上,改变部分平台以地方财政资金直接偿还银行贷款的做法,变地方政府与银行之间的银政关系,为地方政府对平台的出资关系和平台与银行之间的银企关系,使法律关系更加清晰、明确。地方财政不再为投融资平台公司提供担保,也不再替平台公司偿还银行贷款,而是将这部分财政资金作为资本金,定期定额注入到平台公司,以此充实资本金及现金流,从而变财政还款为财政注资,以此提高平台公司自身的现金流与还款能力,同时落实土地抵押、股权质押等担保措施,实现在符合《预算法》、《担保法》、《公司法》等现行法律规范的前提下,以市场化机制来运作该融资平台。

  积极研究构建省市县平台之间的股权纽带关系,将省级政府对市县政府的转移支付资金由原来的拨款关系转为注资关系(投资与被投资关系),使县级平台在发展初期就可获得外部注资现金流,从而可间接做大做强县级平台。

  (三)采取主银行贷款制

  由银行业监管部门组织协调,根据平台公司的业务经营范围及已有的贷款来源和规模,确定融资平台贷款的主办银行以及银团贷款的牵头银行,这样可有效解决由银行间的不正当竞争而引发的多头授信、管理失控等问题。

  (四)融资渠道多样化

  新型平台公司不仅要继续加强与金融机构的对接与合作,而且可运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资,扩大直接融资规模。新型平台更加注重社会民间资本的作用,通过政策优惠、税收优惠、财政补贴等方式,吸引民间资本注资入股地方政府平台公司或参与平台公司的具体项目。

  世界范围内,主要发达经济体在维持经济持续增长的过程中,地方政府借助政府资源,充分发挥组织协调优势,按照客观的市场经济发展规律,在成熟的现代公司治理体制框架内,主动负债、融资推动,很好地完成基础设置建设、公共产品的维护与更新等政府使命,同时带动了就业与经济增长,累积的成功经验在中国城镇化建设的高速发展时期能够发挥借鉴作用。在认识中国地方政府融资平台产生的必然性基础上,只有充分重视地方政府融资平台发展的规范性,才能继续促进中国经济健康平稳发展。

  作者单位:国家开发银行业务发展局