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张茉楠:借鉴美国经验推进中国财税体制改革

发稿时间:2011-07-25 00:00:00   来源:证券时报   作者:张茉楠

  当前,地方债务风险已经由“远虑”变成“近忧”。10.7万亿地方债给中国经济敲响了警钟,地方债务的根本性化解、土地财政掣肘房地产宏观调控、中央地方两级财源分配失衡,都已经到了财税体制改革的十字路口,而推进地方税体系的建立将是新一轮改革的新方向。

  1994年分税制改革搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架,是中国经济体制改革的重要一步。通过此次分税制改革增强中央政府可调控财力和财政转移支付的能力,中央财政税收体系得到了加强。

  然而,由于地方政府要承担大量的公共事务支出,财权与事权的不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄,必然导致财政捉襟见肘,为了平衡支出,地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡,因此,土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。土地财政不仅成为国家房地产调控的最大阻力,还通过以融资平台为媒人的银政联姻,给银行的贷款质量埋下隐患。

  因此,化解上述风险,必须推进以健全地方税体系为目的的财税体制改革,努力提高地方税收占税收总收入的比重,扩大地方政府理财空间和调控能力。

  在地方税制建设和中央、地方政府间税权的划分上,国外已有较成熟的经验。以美国为例,首先,美国是三级财政划分制度。在美国联邦制的政治架构下,政府体系是一个由联邦政府、州政府及州以下的诸多层次和数量的地方政府组成的三级政府体系。美国联邦政府与州政府、地方政府之间均没有行政隶属关系,实行自主治理,各级政府都有明确的事权和财权,实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。

  其次,依据公共服务划分财政支出。美国按照公共物品的功能性、层次性等特征,分别由联邦政府、州政府或地方政府提供财政支出。联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源、净利息、其他用途和未分配冲减性收入等六大项。州和地方政府财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健、公共基础设施等,提供公共物品和公共服务的分工十分明确。

  最后就是在分工基础上的“财源共享”的分税制体系。美国联邦政府开征的税种包括个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。地方政府开征的税种包括财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税和社会保障税。各级政府之间税收收入所占比重,根据各自的经济发展情况有所不同。联邦政府的税收收入以个人所得税和社会保障税等所得税为主,州政府的税收收入以销售税为主,地方政府的税收收入则以财产税为主,这给地方政府比较稳定的征税空间。

  尽管中美两国的政治体制和经济体制有非常大的差异,但借鉴国外有益经验,建立符合中国国情的地方税体系,应该是改革的大方向。一是国家已经开始推进资源税改革进程,为了加强资源税节约资源、保护环境的功能,可以参照国际经验,将改革后的资源税收入由中央财政与地方财政按照固定比例分享;二是“十二五”时期,应考虑启动环境税改革措施,由于环境治理属于地方政府管理范畴,因此,这部分税收所得也主要应归属地方;三是不动产税制改革势在必行。改革的基本思路是:将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并,转化为房地产保有阶段统一收取的物业税。

  最后,通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种来填补目前地方税种的缺位,把地方税真正建立成一个集流转税、所得税、财产税和资源税等为一体,相对独立的税收体系。如果能够实现新一轮的“放权让利”,不仅给地方政府开辟了新的财源,又能与中国经济转型和结构调整结合起来,促进经济体制焕发出新的活力。(作者系国家信息中心预测部副研究员)