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积极拓展农业企业贷款抵押担保渠道

发稿时间:2011-07-22 00:00:00   来源:中国发展观察   作者:熊 彤 陈 东

  当前农业企业受发展规模、效益水平等影响,以及各家金融机构出于防范风险的客观要求,信贷需求无法得到完全满足,担保抵押不足导致贷款难的现状一直制约着农业企业的更好发展。本文就此作些对策思考。

  农业企业贷款难的成因

  (一)小额信用贷款的局限性,无法满足农业企业资金需求

  农户小额信用贷款是指农村信用社依据农户的信誉,在核定的额度和期限内发放的不需抵押、担保的贷款。农村信用社开办小额农贷的初衷和基本原则是满足中低收入农户的生产生活资金需求,主要目的是解决农户贷款抵押、担保难的问题,方便农户贷款。但随着小额农贷业务向纵深方向发展,一个不容否认的事实是,以小规模粮食生产为主的生产资金需求在逐渐减弱,而种养专业户、个体工商户等经营业主的资金需求在不断上升,有的低收入农户经农信社小额农贷的扶持,已发展成为种养大户,贷款需求量大,小额农贷己远远满足不了他们的资金需求。分析农户小额信用贷款模式与农村经济发展的不适应性,主要反映在以下几个方面:一是贷款金额小,它只能适合小规模传统种植业生产,与农户经济发展对大额贷款的需求不相适应;二是贷款期限短,与农业产业结构调整以后经济活动周期长、资金周转慢的新特点不相适应,对于科技含量高、附加值高的现代农业和综合开发项目而言,此问题更加突出。三是信贷模式单一,与农村产业结构调整方向不相适应。目前,农户小额信用贷款重点投向了传统种植业,是农户贷款的主要信贷模式。农业产业结构调整以后,“公司+农户”、“基地+农户”、“合作经济组织+农户”等经营模式不断涌现,急需多元化的大额信贷品种与之相匹配。但由于此类贷款缺乏相应的政策支持,农村信用社经营能力和资金实力普遍不强,又没有较完善的信贷管理模式,缺乏贷款投放主动性,造成农村信贷市场上信贷品种的缺失。

  (二)担保抵押机制缺乏,限制了农村中小企业贷款需求

  农村融资难,其表现在需求层面的一个重要原因是贷款担保机制缺乏。百户样本农村企业遭遇贷款难的主要原因之一正是担保环节卡了壳。一是抵押担保形式过于狭窄,缺乏创新。金融机构普遍要求有相当实力的自然人提供经济担保,或者规定以坐落在市区(包括市郊)的个人房地产提供抵押担保,而对农户以承包的林果茶基地经营权、水面及海域等经营权,果茶苗木与其他项目的收益权,企业原材料、半成品、产成品等动产和仓单质押业务,普遍不愿意涉足;二是不动产抵押贷款打折比率过低。一般来说,以坐落在市区或市郊的私有房产作贷款抵押担保,宜按房地产评估价值70%-80%的比例提供贷款。而据了解,目前农业银行、信用社大大低于这个比例,一般都是按评估额的60%的比例掌握放贷,甚至有些信用社则规定按50%的比例放贷。三是贷款手续十分繁琐。如办理一笔房地产抵押担保贷款业务,借款人从提出申请、信贷员调查、信贷部门负责人同意、中介部门评估、贷款审查委员会集中开会审查、办理抵押担保物登记、借贷者及第三方签订合同、信贷管理部门盖章、经授权的信贷领导审批,才能获得贷款。时间短则半个月、多则一两个月,农户和企业短期融资大都是购买原材料或进货,由于时间拖不起,只能是“望贷兴叹”而“痛失商机”。

  (三)农地经营权抵押制度不完善,抵押担保市场相对萎缩

  我国立法对集体土地使用权抵押采取了严格限制的态度。对集体土地使用权,不论使用人是依承包合同取得的,还是通过其他方式取得的,根据《担保法》之规定,能设定抵押权的,一是“四荒”土地使用权,二是乡(镇)、村企业的厂房等建筑物所占土地,而耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权却禁止抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定:承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效。但《土地管理法》第2条第4款规定:“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”应当认为这在法律上已确认了集体土地使用权可以进行流通转让。然而在实践中,由于国务院尚未颁布集体土地使用权出让、转让和抵押的法规,即集体土地使用权还没有被允许进入市场流通领域,因此,当企事业单位或其他经济组织如需使用城市郊区或农村土地时,依我国现行法律规定,这些单位不可直接获得集体土地使用权,而是要按照规定的程序,经过申请报批手续后,由国家征用集体所有的土地,使集体所有土地先变为国有,然后从国家那里通过有偿出让方式获得土地使用权。这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。

  (四)保障机制缺位,金融机构承担信贷风险压力大

  农业产业的自身规律和市场经济体制改革的转轨运行,使得我国农业发展面临自然灾害、市场风险的双重影响,农户和农村中小企业缺乏必要的保障机制,将加大农村金融风险,阻碍农村金融市场的发展,进一步弱化农户和企业获得金融支持的能力。建立农业担保和农业保险体系是防范和转移风险的有效措施。信用担保在国外已经有几十年的发展历史,许多国家建立的由政府参与的中小企业信用担保体系,在为弱质产业和特定群体提供融资担保中发挥了很大作用。在我国,近年来一些地方为解决中小企业贷款难的问题,也相继成立了中小企业担保公司,但这类担保公司基本上都是从事商业经营,很少涉及农户及农村中小企业贷款担保业务。即使那些专门的农业担保机构,普遍处于资金少、规模小、品种单一,担保能力弱的状态,加之经营运作中反担保措施难以落实、专业管理人员缺乏、自身积累能力弱,在很大程度上制约了农业担保业务的有效开展。农业保险是市场经济条件下,政府为实现农业和农村经济发展的政策目标而实施的一种制度安排。早在上世纪八十年代,我国人民保险公司也曾开办过农业保险业务,但由于农业保险的赔付率高,保险公司经营农险业务长期亏损,加之中国人民保险公司向商业性保险公司转变,政府支持性措施减弱,最终取消了农业保险经营,使得农业这一高风险行业保障机制缺失。而以利润为经营目标的商业银行和农村信用社,为提高信贷资产质量,在农户和农村中小企业无法提供有效担保或风险补偿来源的情况下,理所当然不会满足其信贷需求。

  拓宽农业企业贷款抵押担保渠道的政策建议

  (一)适应“三农”发展需求,增强农户小额信用贷款功能

  首先,完善信用评级标准,加大对贫困农户的信贷投入。农户小额信用贷款模式设计的初衷是为了解决普通农户小规模农业生产的资金需求,当前真正对农户小额信用贷款有需求的是那些贫困户,根据调查发现,贷款门槛对他们相对较高,主要体现在信用评级标准上。按现行规定,年收入低于3000元的农户不能取得贷款所需的信用等级,致使贫困农户得不到农户小额信贷的支持。建议农村信用社根据农户个人信誉、还款记录,以及所从事生产经营活动的主要内容、经营能力、偿债能力等指标,制定具体的信用评定办法和标准。对较为贫困的农户,只要他们有正常生产经营能力,没有不良信用记录,就可以进行评级授信。另一方面,可以通过评级授信,根据农户的发展要求和实际,有计划地支持一批高效农业、特色农业等高附加值行业的发展,一次性核定特种种植业、养殖业和运销大户年度信用贷款最高限额,并根据其信用程度和经济效益逐年调整,促进农村产业结构的战略性调整。

  第二,制定相关优惠政策,加大对农户小额信贷的政策扶持力度。农户小额信用贷款具有一定的政策性,国家应给予相应的政策支持。一是制定鼓励农信社开展农户小额信用贷款的优惠政策,如对农户小额信用贷款给予减免营业税和所得税,降低农村信用社经营成本,调动其发放农户小额信贷的积极性;二是加大财政转移支付力度,帮助农村信用社核销一些呆坏账,逐步消化农村信用社因保值贴补而增加的亏损,减轻农村信用社的经营负担;三是改变政府给钱给物的扶贫形式,参照国家助学贷款财政贴息的办法,将扶贫的一部分资金用于农户小额贷款贴息,发挥财政资金的撬动作用,逐步引导信贷资金向农户小额信贷领域配置。四是继续加大支农再贷款的投放力度,中央银行可根据农业生产特点,合理确定支农再贷款期限,使之与农业生产周期相适应,进一步提高支农再贷款运用效果。

  (二)挖掘抵押担保资源潜能,创新贷款抵押担保方式

  现阶段,我国农业的发展长期以来受到资金投入的困扰,许多农民虽然占有土地但温饱问题依然未解决。资金的投入是任何生产活动的前提条件。土地承包权作为农民手中最值钱的生产资料,以土地承包经营权抵押贷款是对土地资源的一种利用,使承包人或者可以获取的资金来进行农地开发,或者可以利用融通资金从事其他方面的非农产业,这对于避免劳动力的闲置、提高农民收入、促进农村经济发展,具有十分重要的现实意义。

  我们建议,尽快完善农地制度和农地抵押的立法:一是明晰土地产权。农地产权包括农地的所有权、承包权、使用权、收益权等权利。因此在物权立法的具体制度构建上,应当物化农村土地承包经营权,将其明确规定在物权法中,具体列举土地承包经营人所享有的各项权利的内容,包括继承权、转让权、抵押权等,并对承包权的期限、登记等问题加以明确的规定,从而实现土地承包经营权法定化、明晰化、物权化。二是完善我国有关权利抵押的担保立法。土地承包经营权作为一种物权,承包人可以通过对土地的占有、使用取得收益。具有独立的经济价值,符合权利抵押的客体要求。所以应当在《担保法》中予以详细、明确的规定。三是构建和完善相关配套制度。包括完善土地承包经营权登记制度和承包经营权证书、建立有效的农村土地信用市场及相应的土地价值评估机构。四是发行土地债券向社会融资,以银行为中介,把土地债券和土地抵押结合起来。

  (三)加快发展各种类型的农村融资担保机构

  近年来,我国一些地方的农业、金融部门共同参与,相继组建了农业信用担保机构,对有效解决农业龙头企业、专业合作社和种养大户生产经营资金短缺、贷款难问题发挥了很大作用。但总体而言,服务我国农户和农村中小企业的担保机构还相当缺乏,根本不能满足农户和农村中小企业的多种需求。而组建乡镇担保公司是填补当前农村担保中介机构空白的现实选择,它能在一定程度上缓解农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题,同时乡镇政府也能利用担保公司的融资调节功能,适时对当地产业、产品结构进行调整。乡镇成立担保公司,对于入股企业来说,诚实守信与自身利益息息相关,在此利益约束之下,他们大多能自觉地维护社会信用;对于没有入股担保公司的企业来说,能通过对守信便利的真切感受,进一步增强信用意识,进而养成诚实守信的习惯;对于政府部门来说,能在经营担保公司过程中加深对金融工作的理解,明确自身责任,从而更好地支持金融工作。乡镇担保公司作为股份制的法人企业,运作上要体现利益共享、风险共担、自主经营的原则;资金上采取政府和企业共同认股募集,并存入与其合作的农村信用社;在以现金出资的同时,还可以允许企业将其财产向担保公司抵押,担保公司再将这些财产经价格认证评估后抵押给信用社。

  另一方面,建议在鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务的基础上,利用政府出资、企业入股、社会参股等多种形式发展多种类型的中小企业贷款担保机构。从国外和我国一些地方已取得的经验来看,担保机构的基本模式主要有四种:一是由政府出资并界定服务范围和对象、不以盈利为其主要目的的政策性担保机构。二是由政府出资,具有独立法人资格,实行市场化公开运作、接受政府监管的信用担保机构。三是互助担保机构。即自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利为其主要目的为基本特征。会员企业必须交纳一定的会费才能申请得到相应的担保贷款额度;四是商业担保机构。它以企业、社会个人为主出资组建。具有独立法人、商业化运作、以盈利为目的的基本特征。此外,还有商业担保和信用担保相结合、互助担保和信用担保相结合等形式。

  (四)重构以政策性为主导的农业保险体系

  贷款保险为银行保障贷款安全增加了一道防线,同时也为企业还贷提供了缓冲地带,它是企业贷款难和社会信用制度建设体系不健全这一特殊情况下提出来的,也正是这种特殊情况的存在,才为这一制度的实施提供了必要性和现实性,农业保险的涵义是为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中,对遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供保障的保险。建议由中国农业发展银行履行农业政策性保险经营的职能,承担再保险经营业务,实现农业政策性银行混合经营。选择在农业发展银行和商业保险公司基础上构建农业政策性保险体系模式,具有较强的科学性、可行性和可操作性。首先,这种模式是对国际上发展农业政策性保险业务成功经验的借鉴,遵循了农业政策性保险发展的客观规律;其次,能充分利用现有农业政策性银行、商业性保险公司的资源,实现政策性贷款和政策性保险的有机融合,有利于政府农业政策性金融政策整体效能的发挥,有效规避信贷资产风险;再次,国家对农业政策性贷款的财政补贴政策体系业已形成,因此在农业发展银行基础上构建农业政策性保险体系,能避免新设机构产生的巨额财政成本投入,也可以避免通过中国再保险公司或新设机构经营农业保险的再保险业务而建立财政补偿体系政策的复杂性。另一方面,完善农业政策性银行职能,符合政府推进农村金融改革,提高农村金融体系支农作用的主旨精神。我国粮棉购销市场全面放开后,粮棉流通领域政策性经营空间己经逐步缩小;必须适应农业发展对农业政策性金融巨大需求的新形势,进一步完善农业政策性金融的职能。而赋予农业发展银行履行农业政策性保险应作为职能调整的一项重要政策性业务,通过开办农业政策性保险,丰富其经营农业政策性业务的内容,更好地发挥农业发展银行整体支农效能。