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地方政府债务管理体制改革建议

发稿时间:2011-07-21 00:00:00   来源:中国改革网   作者:杨谷川 整理

  【编者按】中国的地方政府债务近来引起广泛关注。银监会7月20日召开2011年第三次经济金融形势通报分析会,银监会主席刘明康要求,深入推进平台贷款风险防控不动摇,各银行要审慎开展与地方政府之间的战略合作,控制新增平台贷款风险。6月27日,国家审计署公布,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,占GDP的27%。不过,这一数字并未得到市场一致认可。渣打银行大中华区研究主管王志浩(StephenGreen)发表最新报告提出,目前,中国地方政府融资平台及地方政府项目的贷款总规模约为10万亿-14万亿元,他倾向于14万亿元这一总额。渣打预计到2010年底,中国公共债务总额约为28万亿元,占当年GDP的七成。地方政府债务规模快速膨胀及风险的日益积累是一个体制问题。现行的债务制度安排不做根本改革,很难实质上监控地方政府各种“主动”和“被动借债”行为,更难以推动公开信息披露从而改善地方治理。

  地方债务制度设计的短期任务和长期目标:

  (一)地方债务制度设计的短期任务:控制地方政府债务的规模和风险,提高地方债务资金的使用效率。

  (二)地方债务制度设计的长期目标:地方政府权责明确、约束有力,地方借债行为被有效激励和控制;政府间财政关系和谐稳定,地方治理根本改善。

  我国地方债务制度的设计既要完成短期任务,控制目前日益膨胀的债务规模,减轻其对中国经济发展、社会稳定和宏观管理造成的威胁,又要实现长期目标,为地方的发展和治理、国家的长治久安服务;既要从微观层面入手,建立并完善债务规模、风险和效率的控制体系,又要从宏观层面着眼,进行政治、经济、法律环境以及财政金融体制、政府间关系的调整和配合。

  一、解决地方债务问题的短期任务

  (一)控制地方债务规模

  1.化解地方债务存量

  首先,制订系统化的地方债务报告制度,构建地方债务的定义、分类、统计和量化体系;其次,对各种不同债务类型进行风险评估和成因分析;最后,采取分类、分步的方法化解地方政府历史债务。化解地方债务存量最核心的问题是建立完善的地方债务统计制度和透明的地方债务报告体系。

  (1)构建完善的地方债务统计制度

  建立可靠、全面、系统的地方债务统计体系,为中央监管和控制提供有效的信息。

  ①中央政府以法律或法规形式统一定义地方政府债务,明确债务统计的范围、分类标准、统计的方法和原则,并制定隐瞒、谎报债务规模的惩罚措施。建议按照目前通行的广义政府债务的风险矩阵法进行分类和统计。

  ②地方政府按中央政府的规定记录和统计地方政府债务。同时加强金融行业数据统计和资本市场信息披露,要求银行或非银行金融机构上报对各级政府及其融资平台公司的借贷信息,公开其对各级政府及其融资平台公司的贷款往来。

  ③由地方人大、审计部门、中央政府对记录的准确性和全面性进行监督和惩罚

  (2)建立透明的地方债务内部报告体系和外部披露制度

  ①地方政府直接债务纳入预算报告的同时,用附录或补充报告形式提供地方政府或有债务风险评估报告(包括或有债务的种类、数量、成本估算等)、地方政府资产披露表等。

  ②建立地方债务内部报告体系(系地方政府、中央政府以及政府内部审计部门内部)和外部披露制度(即地方人大、民众以及市场),尤其重视地方债务外部披露制度的构建,向地方人大、民众和市场,全面、准确、公开披露债务的真实信息。

  (3)分类分步化解

  有了规范的地方政府债务统计,可对地方政府的直接债务和或有债务分别进行分类、排序和清理。

  对于被动债务,应在规范的财政转移支付体制下核定正常经费,通过法定程序的转移支付程序给予补足,但对于超标准的消费性支出应该发挥财经法规的惩戒作用,并由责任机构和负责人承担相应责任。

  对于主动债务,要在国家预算法、转移支付法的前提下,清理、界定地方政府支出范围,及时偿还债务。对于融资平台公司的借债,应根据融资项目的性质(公益性或非公益性)和是否有稳定性收益来进行分类清理。

  加大对财政周转金的清理回收力度,用收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务。若遇到偿债高峰期,可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

  2.控制地方债务增量

  从国际经验来看,通过公开发行地方政府债券是个可行的、长远的选择,但必须审慎和循序渐进。我们从两个方面阐述地方债券制度:地方债券的发行制度和地方债券的管理制度。

  (1)完善地方债券发行制度

  中央政府根据宏观调控目标,审批省级政府债券发行申请额度,并实施日常监督和检查;省及省以下地方政府在规定额度内根据本地经济社会发展具体情况,确定具体须发债融资的项目和金额,经本级人大审议或听证表决通过后,向中央政府提出申请,获得通过后在全国债券市场上向债券发行代理人公开信息,再接受招标竞价,以招标方式发售并在中央政府备案。发行制度的具体要素如下:

  ①债务规模上限和发行程序法定。以法律形式明确规定各省负债上限,比如债务规模占GDP的比例的上限。同时各省根据自身情况通过法规条例形式规定地方政府负债上限。必须立法规范地方债券发行的申请、审批、信用评级、委托机构、发行方式等程序。

  ②地方申请和中央审批。对地方债券的发行实施严格的审批制度。每年编制国家预算时,制定相应的地方债券计划,规定预计地方债券总规模。然后各地方政府根据自身情况提出申请,在申请经过同级人大审议通过后向中央政府提出正式申请,由中央政府审批后方可发行。

  ③规定发债用途和目的。中央政府对发债用途提出指导意见,同时明令规定只能用于基建支出融资,禁止用于任何形式当期支出,并规定违规惩罚措施。

  ④规定发债条件。比如,规定连续3年总财政赤字和经常预算赤字控制在一定范围内的政府才允许发债;一旦出现赤字超过规定标准,立即暂停其下一年度发债资格。

  ⑤发行种类。本着循序渐进和审慎的原则,在地方债券制度实施初期,只允许发行收益债券,并以中期债券为主(最好5年内,即在一届政府任期内),待时机成熟,再允许发行一般责任债券和长期债券,但必须更加严格设定发行条件和监管措施。

  ⑥发行主体、发行方式和对象。发债主体应以大城市和省级政府为主,待一系列长期制度安排改革到位后,再允许县级政府发债。地方债券制度初期,主要采取定向募集方式发行,待条件成熟后,可允许经济发达、知名度高、信誉好的地方政府以公募方式向社会发行。发行对象将首先以地方居民和金融机构为主。

  ⑦委托机构、信用评级和信息披露。建立地方政府债务信息披露制度;培育独立的信用评级市场,对地方债券信用等级进行评定;地方债券发行委托机构在初期可参照选取国债发行委托机构办理,后期再逐渐建立独立的地方债券委托机构体系。

  (2)完善地方债券偿还和管理制度

  建立中央政府、地方人大和市场共同监管的地方债券监管体系;同时建立完善的地方债券偿还制度,包括偿债基金设立及其管理、偿债危机的预警和应对机制、限制偿债资金的来源等;立法规定政府间的债务连带责任,禁止强制性摊派债;立法限定地方债券认购资格,并严格管理;立法禁止地方债务再融资并限制追加发债和循环发债等;严格二级市场监管;建立债务审计制度,规定政府换届或官员更替时必须经过严格的债务审计程序;将地方债务资金纳入预算管理。偿还和管理制度的具体要素如下:

  ①监管体系和监管规则。监管体系方面:增强地方人大对债券发行的监督,在程序上规定地方政府发债须经公开听证,并由同级人大审议批准。在金融机构改革尚未完成前,强化上级政府和人大的监管,比如可规定地方发债一定规模以上的须经上级政府或人大根据一组最低标准核准,并强制定期通报发债状况、流通价格和资金使用效益等。

  ②偿还管理制度。设立偿债基金制度,确保按时偿付债券本息,将部分项目收益定期转入偿债基金。立法规定偿付资金的来源,对使用税收偿付债券本息设定最高限额和比例。规定偿债危机的预警标准,建立违约应对机制,防止地方政府故意赖账;同时规定地方政府在不能按时偿付时的惩罚措施和限定延期偿付期限等。

  ③限制再融资和追加、循环发债。明令禁止地方政府发行新债偿还旧债,同时设定对同一项目的追加发债和循环发债的特殊审批程序,要求必须在上一批债务清偿一定比例及项目收益达到一定标准后方可发行新债。

  ④建立官员债务审计制度。规定政府换届或官员更替时必须经过严格的债务审计程序。将官员任期内债务发行规模和离任后一段时期内债务资金的使用效率纳入官员政绩考核中。

  ⑤培育和监管二级市场。目前国债二级市场尚待完善和发展,暂时规定地方债券不能上市流通为宜;待时机成熟再规定信用级别较高的地方债券逐步上市流通,但必须加强二级市场监管。

  ⑥将地方债务资金纳入预算管理。将地方政府债务纳入预算管理的实质不是通过预算简单反映地方债务信息,而是明确地方政府对其资产负债状况与风险的影响,并据此统筹考虑政府的公共资源配置。实施预算管理之后,政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合。

  (二)控制地方债务风险

  地方政府债务的风险控制主要针对或有债务,是在对地方或有债务风险识别和衡量的基础上,进行风险预警和风险控制的过程。

  1.地方债务风险衡量

  或有债务发生概率和数量都不确定,故需要一定的金融技术方法将或有债务量化,以估计出或有债务有多少能转化为直接债务。

  2.地方债务风险控制措施

  并非所有的政府债务风险都必须由政府部门来承担。某些风险政府可以和私人部门共同承担,而有些风险通过市场方式化解更为合适。故地方政府风险控制有三种策略:第一是风险共担,通过激励私人部门参与,发展金融风险市场,减轻政府风险负担。第二是风险转移,通过促进保险市场的发展和参与金融市场操作,转移不可抗风险和市场风险对于政府的负担。第三是风险承担,通过建立严格的监管体系、设立储备金制度和对冲保值等方式直接承担债务风险。

  3.地方债务风险预警制度

  建立地方债务风险预警制度,就是设定一系列债务风险预警指标,向地方政府实时传达经济状况、债务规模和结构状况、风险状况、偿债能力等综合信号。在此指标体系的基础上,政府可以根据实际情况设定无风险、轻度风险、中度风险和高风险等风险指标参考值,并配以相应的信号类别和相关预警和纠正措施。从而允许地方政府在偿债风险超过预期限度或发生重大危机前,提早采取应对措施,达到控制风险的目的。

 

  二、着眼于长期目标的地方债务制度安排

  (一)分阶段建立行政控制、规则控制和市场约束相结合的混合监管模式

  第一阶段(现阶段):以行政控制为主导,同时配合以规则控制和市场控制的模式。我国的金融市场远未完善、地方政府债务信息记录和财政报告披露等制度尚未实施、地方债市场尚处于起步阶段,此时应该充分发挥行政控制的显著监督和控制作用。

  此阶段需设计和严格执行一整套的债务报告、审批、风险控制、发行程序和管理机制来控制地方政府债务。但同时,中央政府需要积极推进硬化预算约束的一系列改革(政府间财政关系),并逐步培植市场和法律规则发挥作用的环境。

  第二阶段:行政控制逐渐让位于规则控制。随着地方债务制度的不断发展和完善,政府间财政关系的不断调整,此时应充分发挥透明度更高、更容理解、更方便监督的宪法和法律规则的作用,同时随着金融市场改革的推进和债务市场的发展,市场控制的作用也越来越得到更充分的发挥。

  以宪法、法律和法规的方式限定借债双方的责任和权利,规定地方政府预算总赤字上限、偿债能力指标等。在强调法治和市场监管的同时,逐渐让随意性较强、灵活性较差的行政控制“退居二线”。以规则控制为主的监管模式容易导致地方政府绕过规则而将政府活动转移到预算外进行,而且规则控制的灵活性也不足,所以必须配合以市场约束和适度的行政控制。

  第三阶段:以市场控制为主导,但仍然辅之以规则和行政控制。金融市场和政府间财政关系改革基本完成,地方债券市场较为发达,此时应充分发挥市场约束作用的时机已经成熟,但仍然辅之以规则和行政控制。

  (二)完善法律制度和规则安排

  1.明确政府职能和行为边界

  包括立法明确政府的职能、明确政府与非政府公共部门的关系、明确政府与私人部门的关系、探索市场经济中地方政府的职能转换途径将经济发展与经济建设的任务更多地让渡给市场、企业和中介组织;通过法律制度规范政府担保行为,规范政府直接干预经济的行为。

  2.制订财政规则

  包括以立法形式规范好各级政府的财权和事权、界定好各级政府的收支范围、加强政府间转贷资金管理(关于财政规则的详细论述见下文“政府间财政关系的调整”部分)。

  3.介入民主机制

  在治理结构上增强政府对本辖区民众的责任心,对于地方债券等财政决策,增加制度性的民众参与渠道。比如,对于重大的市政工程建设和融资可试行一定形式的公决、听证等。

  4.厘清财政与金融界限

  划清地方债券和银行资金之间的界限。地方债券的发行、承销、认购、交易流通、偿还都禁止地方政府直接或间接使用信贷机构资金,但不排除信贷机构作为代理人参与上述过程。进一步深化金融体制改革,规范二级市场,加强对国有银行地方分行和城市商业银行的监管,有效化解不良资产,防范金融风险转化为财政风险。推进地方政府投融资体制改革。

  5.制定《地方政府债务法》以及其他相关法律、条例

  通过立法规范地方政府负债的范围、审核权限、资金投向、偿债责任、危机处理等,使政府依法举债、依法筹措、使用、偿还等依法接受公众监督。通过健全的债务法律制度保障债权人的利益。制订或有债务的管理措施。修改《预算法》和《担保法》,使其和《地方政府债务法》形成债务法律制度体系。立法特别规定各级政府负债的上限,比如不能超过该地GDP和财政收入的一定比例(区别特殊情况和正常情况);由各省出台法规规定本省地方负债比例的上限,同时明确省级政府在地方政府债务问题上的连带责任。

  6.制订针对政治激励和官员任期的规则

  将债务审计制度纳入到地方官员的绩效考核标准。在政府换届或更换主要官员时必须经过严格的债务审计程序。可以规定地方官员任期内债务发行规模和离任后一段时期内的资金使用效率都纳入对发债时刻地方政府党政主要官员的人事考核标准之内,即减少官员将债务向继任者转移,可能会一定程度上抑制官员短期行为引起的过度发债和债务规模膨胀。

 

  (三)调整政府间财政关系

  要实现预算约束的硬化,现有政府间财政关系必须进行调整,主要包括3个方面:第一,地方政府和中央政府的支出权的划分;第二,地方政府具有相对的收入权,包括一定的税收权和借债权;第三,改革转移支付制度和预算管理制度。

  1.划分地方政府和中央政府支出责任

  调整政府间财政支出责任应该本着“一级政府一级事权”的原则;按照公共产品和外部性的受益范围在中央政府和地方政府之间进行划分,中央政府负责外部性很强、全国受益的公共支出,地方政府负责外部性较弱、区域或辖区受益的公共支出(见表2);同时,应该借鉴联邦制国家通过法律明确界定不同级别政府责任的做法,在法律或条例层面对各级政府的支出权进行规范化的界定(参考表3),避免政府间职能的交叉,明晰各级政府各自应该承担的公共产品的提供责任,提高各级政府在资源配置方面的效率,硬化政府间财政关系。

  2.赋予地方政府相对独立的收入权

  (1)完善分税制改革

  完善分税制改革的趋势是赋予地方政府与其支出责任匹配的收入权。由于盲目下放收入权可能会弱化中央政府的财力和宏观调控能力、加剧地区之间的不平衡、加大中央政府财政风险,因此要本着审慎的原则,在法律框架和规则确立的基础上,中央政府可控制税收立法权,但逐步赋予地方政府相对独立的借债权。

  (2)逐步赋予地方政府相对独立的借债权

  中央政府在控制税收立法权的前提下,逐步赋予地方政府相对独立的借债权,可以采取“试点制”,首先在信用良好、偿债能力强的省(市)开始试点逐步下放借债权,并逐渐培育起地方政府以良好且稳定的税源(如财产税和个人所得税等)为主体的地方税制体系,遏制地方政府“土地财政”和过度借债行为,然后视情况再推而广之;同时不断致力于硬化政府间财政关系;建立并逐步完善地方债务监管体系;强化各级地方政府的债务连带责任;建立债务问责制度。

  3.改革转移支付制度和预算管理制度

  建立系统、公平、规范的转移支付体系,使其与政府间的支出权和收入权的改革相配套。具体建议包括:首先,推进转移支付制度法制化,规范中央和省级以下的转移支付体系。立法明确规定转移支付制度应遵循的原则、目的、实施方法、程序、标准。其次,增加公式化转移支付比例,推进转移支付制度透明化和公平公正化,引入公共监督机制。再次,转移支付改革与培育地方主体税源改革相配合,降低地方政府对中央财政的依赖。

  推进预算管理制度改革,重点加强对政府预算外收支、制度外收支管理,同时将地方政府债务纳入预算管理,实施单独的地方债券预算控制。

  (四)建立地方债务监管体系

  地方债务监管体系的建立是以地方债务监管模式为基准的,有什么样的债务监管模式就要求有什么样的监管体系与之相配套。在“分步骤有侧重的混合监管模式”下,行政控制、规则控制和市场约束组合控制,但不同时期侧重不同。相应的要求行政监管、法律规则监管和市场监管相配合组成监管网络,在不同时期各有侧重。这三种监管实施的主体分别是中央政府、权力机构和民众、市场。因此,构建中央政府、地方权力机构和民众、市场共同监管的地方债务监管体系,是实施债务监管的必要条件。

  1.中央政府的监管

  针对目前我国地方债务管理的现状,中央政府应该及时规范地方政府债务分类统计方法、制订统一的地方债务报告、引导和取缔部分地方政府或有债务行为、总结中央代理发行地方债的经验和教训,充分发挥中央政府预算和财政监管的作用。同时,借鉴国际经验,并结合我国中央政府在对地方政府监管中的权威低位,一方面,推动债务相关法律和法规的制定和实施,明确各级政府和权力机构以及市场在债务管理中的地位和作用。另一方面,在地方债务制度实施各阶段,发挥中央政府的行政控制,对于地方债务的分类和报告、地方政府借债额度、审批数量、债务使用方向、责任追究机制等加以明确规定;并适时调整和改变控制策略,引导发挥市场约束和权力机构的作用。

  2.权力机构和民众监管

  将来的债务预算和债务审批,应该强化地方人大的监督作用。针对目前人大在监督方面作用弱化的现状,应该明确立法规定,地方人大对地方债务项目具有审批权、监督权;同时强化独立审计机构对地方债务资金运用的独立审计。民众监督方面,可以发挥网络曝光机制和举报制度的作用;鼓励当地媒体和中央级媒体配合当地居民进行监督;甚至可以成立专门的监督委员会,邀请居民代表参加等。

  3.市场监管

  市场监管主要是发挥独立审计和信用评级机构、外部市场和债权人(尤其是银行)的监督作用。我国的信用评级体系很不完善,审计机构的独立性和客观性也亟待提高;同时资本市场发育程度有限,相应的惩罚和退出机制很难发挥作用。因此,在我国,市场监督作用的培育是个长期的过程,这就需要政府自身定位准确,该放手市场监管的领域要毫不犹豫地退出,充分发挥市场在监督地方政府债务方面的重要作用。

  (本文主要参考了冯静的博士论文《中国地方政府债务的控制》, 部分观点已经在《高层报告》上刊登)