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刘明康:中国特色银行业监管的理论与实践

发稿时间:2011-07-14 00:00:00   来源:中国经济网   作者:刘明康

  中国特色银行业监管理论体系的有机构成

  中国特色银行业监管理论体系是银行监管一般规律和良好实践的中国化与理论升华,是指导中国银行业监管工作的纲领和旗帜。它包含四个组成部分:一是清晰的银行业监管目标;二是科学的银行业监管理念;三是完善的审慎监管框架;四是强有力的持续监管。这四部分形成了一个不可割裂、相互衔接、相互贯通的有机整体。监管目标是银行业监管的总体工作方向;监管理念是实现监管目标所需遵循的指导思想和工作思路;审慎监管框架是贯彻监管理念、实现监管目标的制度基础和机制保障;持续监管是实施有效银行监管的具体手段和执行保障。

  中国特色银行业监管理论体系既借鉴了国际先进理念与实践经验,又与我国社会主义初级阶段的国情和银行业发展阶段相适应,充分吸收了我国银行业监管历史上积累的经验;既与时俱进、具有较强的针对性和鲜明的时代特色,又具有延续性、一致性。中国特色银行业监管理论体系是在实践中不断总结、不断提炼的过程中逐步形成的,同时又是一个面向未来、不断发展的开放的理论体系。

  清晰的银行业监管目标

  科学监管必须要有清晰、准确的目标定位。我国《银行业监督管理法》明确规定了银行业监管的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心。在此基础上,银监会具体设定了四项监管目标:第一,保护广大存款人和消费者的利益。监管机构作为公共管理部门,首先要代表存款人和消费者监督管理银行经营活动,保护其合法权益免受不当侵害。第二,增进市场信心。银行业风险具有传染性,增进市场信心对维护金融体系平稳运行至关重要,是各国监管当局重要的监管目标之一。第三,通过宣传教育和信息披露,增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别。与发达市场相比,我国银行业金融机构及其客户对市场规则的理解和认识还不够深入,监管机构要努力增强公众的金融意识、风险意识,推动建立良好的信用文化。第四,努力减少银行业金融犯罪,维护金融稳定。我国银行业金融机构公司治理和内控机制还有待完善,法律制度环境还需进一步改善,减少金融犯罪将是我国银行业监管的长期任务。

  良好监管标准是提高银行业监管有效性的标杆与衡量准则。为了促进银行业监管目标的实现,银监会在成立之初就提出了良好监管的六条标准。第一,促进金融稳定和金融创新共同发展;第二,努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力;第三,各类监管设限科学、合理,有所为,有所不为,减少一切不必要的限制;第四,鼓励公平竞争,反对无序竞争;第五,对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制;第六,高效、节约地使用一切监管资源。

  科学的银行业监管理念

  监管理念既是对监管实践经验的总结、归纳和提炼,又是监管的行动指南。银监会及时提出并努力实践“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念。“管法人”就是注重对银行法人机构的监督和管理,强调法人机构风险内控的体制机制和资源建设,强调法人总部对各级各类分支机构的管控能力。“管风险”就是以风险作为银行业监管的重点,围绕各项风险的识别、计量、监测和控制,不断改进监管方法和手段,促使银行业稳健经营。“管内控”就是强调银行业金融机构风险内控的有效性。监管不能也不应该代替银行内部管理,而重在指导和监督银行不断完善其内控机制、制度、技能和文化。“提高透明度”就是要求银行业金融机构披露相关信息,提高信息披露质量,同时要求监管部门提高履行职责的透明度,接受公众监督。其目的在于加强市场约束,对监管形成有益的补充,并增进市场信心。

  近年来,我国银行业以信贷业务为主、利差收入占比过高的情况有了改观,但信贷资产仍占主要地位。据此,银监会及时确立了“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足”的持续监管路线图,即在首先抓好贷款准确分类的基础上,要求银行根据分类贷款的风险,充足地提取损失准备,进而真实地反映利润,准确地计算资本充足率。这一监管路线图已成为规范监管工作程序、突出监管工作重点、实施审慎监管的有力抓手。

  完善的审慎监管框架

  主要包括三大组成部分:审慎全面的监管规则;行之有效的监管工具和科学合理的监管组织体系。

  一是审慎全面的监管规则。

  银行业监管规则体系主要由法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层次构成,法律、行政法规是基础和主干,部门规章和规范性文件构成了实际监管工作中的依据和准绳。其中,我国《银行业监督管理法》作为一部专门的行业监督管理法,明确界定了我国银行业监督管理的目标、原则和职责等。银监会成立以来,不断建立、健全监管法律法规,先后发布实施了600多份监管规章、规范性文件,清理、废止了84份,极大地充实和完善了监管规则体系,初步形成了涵盖信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险等主要风险的审慎监管法规框架,为银行业监管工作的具体实施提供了高质量的监管规则支持。

  国际金融危机爆发以来,银监会深入跟踪研究国际监管标准改革及其对我国银行业经营和监管的影响,实质性参与国际监管标准讨论和制定。在此基础上,立足我国实际,积极借鉴国际监管改革成果,与时俱进地补充完善我国银行业监管标准。在深入研究、反复论证、多次征求意见的基础上,2011年4月,银监会发布了中国银行业实施新监管标准的指导意见,在全球主要经济体中较早地将国际金融监管改革共识进行了本土化,这将为进一步促进我国银行业安全稳健运行奠定更加坚实的制度基础。

  二是行之有效的监管工具。

  在动态完善和不断做实流动性、拨备覆盖率、风险集中度、不良资产率等传统审慎监管工具的基础上,随着国际金融监管改革的不断推进,我国银行监管又陆续引入或更新了资本、拨备、流动性、杠杆率等银行监管工具,银行监管的工具箱不断得以充实和完善。有以下四方面重点。

  首先是资本。资本监管既注重推动银行资本金数量与业务规模和风险水平相适应,促进银行提高风险计量水平和资本的风险敏感性,又重视通过加强资本在全面风险管理中的作用来改善银行的风险管理机制。监管要求上始终重视资本质量和损失吸收能力,明确提出银行股本和留存收益组成的核心资本不低于资本净额的75%,并要求银行间互持次级债应当从附属资本中扣减,以防止可能形成的系统性风险。同时,要求商业银行建立良好的资本补充机制,优先考虑补充核心资本,强调股东持续注资的责任和内部积累能力,并要求银行真正发挥资本对资产扩张的制约作用。建立留存超额资本、逆周期超额资本以及系统重要性附加资本监管要求。按照新监管标准要求,商业银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率的最低要求分别为5%、6%和8%;留存超额资本和逆周期超额资本分别为2.5%和0~2.5%,系统重要性银行的附加资本要求目前定为1%。新监管标准实施后,正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5%和10.5%,若出现系统性信贷过快增长,需计提逆周期超额资本。二是拨备。在拨备覆盖率的基础上,结合中国实际,建立了贷款拨备率(总拨备与总贷款的比值)监管工具,监管部门原则上按两者孰高确定银行业金融机构贷款损失准备监管要求。新监管标准要求贷款拨备率不低于2.5%,拨备覆盖率不低于150%;并根据经济周期、贷款质量和盈利状况,对贷款损失准备监管要求进行动态化和差异化调整,进一步缓解银行体系的亲周期性。三是流动性。在传统流动性比例、存贷款比例、核心负债依存度等监管指标的基础上,引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标,建立多维度的流动性风险监管指标和监测指标体系,提升流动性风险监管的有效性。四是杠杆率。为防止银行业金融机构杠杆率的过度积累,设立了杠杆率监管标准。杠杆率监管制度的建立,在宏观审慎层面,有利于防止银行业金融机构资产负债表的过度扩张和过度承担风险,控制系统性风险;在微观审慎层面,可以对采用风险加权的资本充足率形成补充,有利于确保整个银行体系保持一定水平的合格资本。

  三是科学合理的监管组织体系。

  我国当前的银行业监管组织体系既反映了国际银行业监管的基本共识,也反映了我国银行业发展实际,体现了以机构监管为主、兼顾功能监管的理念。根据我国银行业发展阶段特征,按照不同银行业金融机构的类别,目前设立了负责大型银行、中小银行、外资银行、政策性银行、非银行金融机构和农村合作金融机构监管的部门,分别为银行监管一部、二部、三部和四部、非银行金融机构监管部、合作金融监管部等。在不断强化机构监管的同时,又先后成立了创新业务监管部、信息科技中心、案件稽查局等功能监管部门,加强对创新业务、IT信息科技风险、各类案件风险等的功能监管。同时银监会也注重加强市场风险监管等专业功能监管团队的建设,并不断强化其与机构监管团队之间的协调合作。

  2007年开始,银监会在试点基础上稳步推行主监管员和主查员制度。主监管员按照被监管的法人机构设置,以实现对机构风险的全面监控,突出机构监管理念。主查员按照项目原则设置,以实现对同质同类机构高风险领域的专业排查,突出功能监管理念。“两主员”制度的建立,充分发挥了监管部门单兵作战能力和团队作战能力,体现了机构监管与功能监管的有机结合。