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刘克崮:将财税改革作为行政改革突破口

发稿时间:2012-09-20 00:00:00  

  行政体制改革上连政治体制改革,下连经济、社会、文化、法制等各项改革,在中国改革中具有重要地位,同时又更具复杂性,推进难度大。财税体制改革是行政体制改革的重要组成部分,具有特殊的地位。财政是政权的根基,是政府运行的支撑、宏观调控的主力、收入分配的中枢。财税改革比较具体、比较实,可成为行政体制改革的先行者和突破口。

  回顾中国的改革历程,财税改革是宏观经济体制改革中最系统、最成功的。1993-1994年进行的财税改革是全面的、深刻的,它建立了适应中国特色社会主义市场经济的财税体制框架(以后又有些补充和完善),对于中国的经济发展、改革开放发挥了重要的、积极的、全面的促进作用。时至今日,国际和国内各方面情况发生许多变化,形成中国对新一轮财税体制改革的客观要求。现在应对财税改革进行深入全面的评价,针对现实中的突出问题,提出新一轮财税体制改革的大思路,制订总体方案,争取在新政府换届之后的一到两年内推出,大约应该在2014年。

  现在财政和经济的关联更直接、更广泛,经济方面有几个突出问题是需要关注和重点解决的,、经济发展方式转变很艰难、很缓慢,经济结构失衡,国民收入分配结构失衡,资源环境失态,经济秩序失范,政府管制在相当范围和程度上失当。针对这些背景和目标,提几条具体的建议:

  第一,要搞清政府和市场的关系,对政府的功能、作用、组织结构、方式方法进行再认识、、党政机关的处一层业务骨干,大多是“三门”(家门、校门、机关门)干部,他们中的许多人对上世纪八、九十年代的改革开放、发展经济这段历史不了解。管理银行事务的政府官员,许多都忘记或不曾记得政府和企业是什么关系,政府对银行、企业该管什么,怎么管,管多细。

  中央决定从2 0 1 0起,逐步停止从大学生中直招公务员,分三年到位,一年减1/3,三年减完,应该是到201 2全部从社会招聘,这是一项提高公务员整体素质的重要举措。现在政府部门的处级干部,主体是文革后出生的,他们中的一部分人不大知道中国基层的实际是什么样,不知道社会的管理机制应当怎么运转。因此,对政府的作用、方法需要再认识、再定位。特别是对一些核心问题,如减少审批、增加服务、减少干预、增加引导,政府不要替代市场,不是什么都需要政府调节,只有在少数市场失灵的情况下,才需要政府的调节。而且调控的时机和力度要适当,动作要稳妥,不能过频、多变。我国2009年信贷规模比上年增长50%,很多银行都是100%,这是一种十分不正常的现象。政府应注重建设市场与管理的根本制度和机制,少管经济末端的表层运行,表层运行是结果,如有问题就应该动它的根,动了根上面就变了,不要在表层上调节,治标不治本。

  第二,研究政府层级和责权划分。中国现在是五级政府,要不要继续维持五级?要不要相应的五级硬财政?要不要向四级、甚至三级政府走?或者是三级半,或者是硬三级加两个半级?省是一层,地市这一层是从属于省的,就是0.5,即半层,过去的专员公署——这样省是1+0.5;县是1,然后再配0.5层的乡。中华民族几千年文明的积淀,我们应该回答得了这个问题。我们的历史我们自己很清楚,各个朝代是怎么处理的,我们也很清楚。美国、俄罗斯、英国、法国、德国,特别是那些联邦制的国家是怎么走过来的?他们的历史、现状,有什么经验、教训?组一个班子,用一两年时间深入调研,分析比较,拿出意见、建议,这是一个重要的行政体制改革方向。政府硬了以后,财政不一定硬,可以跟着硬,也可以灵活一点。现在直管县的财政改革就把地市绕开了。还有什么职能是硬的呢?就是干部人事,县级班子的人是由省委任命还是市委任命,首先动的就是财和人这两条线。

  第三,改进完善分税制财政体制。我认为还应是一个重点课题。要改进完善分税制财政体制,淡化税收返还挂钩系数法,要优化转移支付制度,减少专项转移支付,扩大一般转移支付;要减少中央实质性转移支付的经手量。现在大量的财政收入集中上去了,中央在一次分配的时候集中上来了60%多,实际最后自己用的钱是20%,有40%返还和转移支付给地方了。这么大的比重先上后下,产生一批权利和利益,是否可以将一部分直接留给地方,或者用公开透明的转移支付方式,直接在地方间转移?

  第四,调整税制结构和税收政策。要按照总.体减负,结构优化,兼顾国家、企业、个人三者利益,兼顾中央与地方利益,兼顾公平与效率等原则,调整改进税收制度。一是改革简化间接税(流转税),加快推进营业税转增值税改革,降低间接税在税收总量中的比重,降低低收入者的税收负担。二是提高直接税占比,在上述双降的前提下,提高企业所得税和个人所得税占比,扩大个人所得税覆盖面,稳定中等收入者的税负,适度提高高收入者的税负,积极创造技术条件,根本改革个人所得税制度,在实现基本生活费以家庭为单位进行扣除的基础上,实行国民普遍纳税以及综合与单项相结合的个税制度。三是扩大地方税并适当下放地方税权。在对所有居民基本住房免税的基础上,全面推行房产税,扩大、推行资源税和环境税。逐步使房产税和资源税分别成为东部和西部政府地方税的主力税种。

  第五,改进、健全公共产权收入制度,完善预算管理制度。认真研究经营性国有资产、国有土地、矿权、集体地权、国有企业收益的统计、处置和收益分配制度。实现部门预算与各级预算的科学化、规范化和公开化,提高财政资金的使用效率,提高财税政策与资金调控宏观经济的水平和效率。

  第六,建设强大的全国财税信息系统。信息的准确、充分、完整、及时、公开是做好财税和政府工作,实现公平、公正、廉洁、效率的基础。要统筹规划建设全国大集中式财税信息系统,覆盖各级财税收支的全部信息及各级次间的纵向互通。建立全国家庭收入、居民住房等专业信息子系统,实现国税、地税两部门征收工作和信息系统的联合,实现财政、税收、公安、住房、社保、股市、银行等部门之间有限度、有约束、可控制的信息共享制度,建议国务院设立“金政工程”,领导和推动此项工作,拨付专项资金,用三年左右时间完成,也可起到拉动经济的作用。

  第七,提升财税工作的科学性、民主化和法制化的水平。公共财政要对纳税人负责,各级预算都应公开透明,财政部门要将对国务院负责与对两会(人大、政协)负责统一起来,要在提高透明公开度的同时,改进加强对财税工作的两会监督、社会监督和舆论监督,提升各级人大、政协对财政税收制度建设、政策制定与实施的关注、参与、促进、监督的广度和深度,建立常态化、机制化的人民代表大会对财税重大制度、政策、收支事项的审议、听证、质询制度,以及政治协商会议对重大财税事项的听证、咨询、监督制度。同时进一步改进发挥社会监督、舆论监督的作用。