当前位置:首页 >> 财经

高辉清:规范发展融资平台比发债更现实

发稿时间:2012-09-10 00:00:00  

    近几年来,一些学者将地方政府债务视为中国的“次贷”资产,政府融资平台则成了可能释放中国版“次贷危机”的潘多拉之盒;融资平台是旁门左道,像西方国家一样发行地方债券或市政债券才是正道。

  对于融资平台问题需要有理性认识,不能“因为洗澡水脏了,就连孩子一起倒掉”。如果说,在中国发行地方债券需要翻过一座山的话,规范融资平台发展则只需迈过一道坎。相对前者,规范融资平台发展可能更符合国情。

  地方债不是中国版的次贷资产

  2010年,监管层曾对地方融资平台贷款进行摸底清查,结果显示,在所有项目中,项目本身现金流能偿还贷款本息只有27%,其余73%的项目都存在着不同程度的风险。由于银行和地方财政在较大程度已经被地方融资平台捆绑在一起,一旦融资平台无法支付到期债务或贷款本息,地方政府将承担最终偿付义务,如果财政困难不能履行偿债义务,将出现财政风险和金融风险。

  然而,政府相关部门多次组织的摸底调查结果表明,地方政府债务风险总体可控,不至于引发经济与金融危机。2010年中央和地方财政债务余额(共计17.45万亿元)与当年GDP之比为43.8%,没有超过60%的国际警戒线。另有材料显示,如果不将中央政府计算在内,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%,也处于安全范围之内。即使加上地方政府负有担保责任的或有债务,债务率为70.45%。这一水平略超国际警戒线,但仍远远低于全球各国或地区债务率92.6%的水平。同时,考虑我国经济增长和各级政府掌握着巨额的资产,地方政府债务风险也不可能失控。可见,将地方政府债务视为中国版的“次贷”,有些夸大其词。

  规范发展地方融资平台的必要

  第一,从短中期看,规范发展地方融资平台相比允许地方政府发债,更有优势。

  虽然,2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市已经开展地方政府自行发债试点,但是因建立地方政府发债机制涉及诸多难题,短中期内难以大规模推广。一是需要进行相关的政治体制改革。以美国为例,州政府可以发行地方债主要是因为其政体为联邦制,州政府具有独立的立法权,财政相对独立,而且也允许政府破产。这些条件在中国并不存在,这使得地方政府发债并不简单,至少必须对中央和地方财权、事权和职能重新划分之后,地方政府才有可能获得发债权。二是地方政府能够自主发债的前提是,地方政府必须是一个责任政府,其财政预算和财政收支受到外部的严格监督,使得地方政府的资产负债表必须在安全可控的范围之内。但是,在中国不仅是地方政府,而且包括中央政府都没有这样的制度安排。三是允许地方政府发行债券,相当于地方政府以债券融资取代当前从银行融资,这需要地方政府定期提供详尽的资产和负债信息,需要外部评级机构进行价值评估。而不管是政府完备、透明的财务报告体系的建立,还是独立、合格的评级机构的培育都不是短期内能够完成的目标。四是允许地方政府发债,需要发育的债券市场。但从财政部代发地方债倍受冷落的情况看,这一市场的建立还有漫长的路要走。

  相比之下,规范发展地方融资平台具有明显的可操作性。经过三十多年的发展,地方融资平台各种问题已经得到了较为充分的暴露,成因和弊端也得到了较为清晰的认识。与此同时,在各地实践中也有一些成功的案例。总结经验和教训,制订出合理的法规制度,地方融资平台有望走上规范发展的良性道路。

  除了操作的便利性之外,融资平台相对地方债券的另一优势在于其强大的融资能力。它可以通过先导性投资、参股、控股、转让特许经营权等方式,有效汇集社会闲散资金用于建设,其规模远远大于地方债。以上海为例,仅仅是城市建设投资开发总公司这一个融资平台就为上海市筹措资金累计2000亿元,而上海由财政部代发2009年和2010年的政府债券分别只有76亿和71亿。

  第二,规范发展地方融资平台有利于应对世界经济大调整。

  次贷危机是资本主义发展模式内在矛盾爆发的一次大危机,世界经济产业布局、产业模式、国际贸易格局和游戏规则都在进行大调整,并将经历漫长时期。未来较长时期内,中国经济也需要进行结构转型,经济增速会相对下降。在这种情况下,民营经济虽然可以在体制松绑和政策支持下发挥更大的作用,但难以独自担当重任;融资平台可以其投资的公益性、先导性、对银行的吸引力和大规模吸引社会资金的能力,发挥重要作用。未来我国仍然面临城市化建设、新农村建设、民生工程建设等重任,一些项目是公益或半公益、微利或无利,投资规模大,回收时间长,需要融资平台来完成。

  第三,规范发展地方融资平台有利于与地方债券形成互补关系。

  地方债和融资平台公司都以地方政府信誉做保证,所筹集的资金用途也大致相同,但是二者的发债主体、运作程序、担保方式、收益权确定、资金使用方式和效率不同,未来即使地方债获准发行,也不会与融资平台发生抵触。相反,两者可以形成互补关系。届时,各地可以根据自身资质条件和对资金使用安全性的要求等因素,选择对自己有利的方式或者最优组合。

  若干建议

  建立规范发展地方融资平台的法律体系,使平台公司的设立、运行和管理有据可依。

  清理、整合现有地方融资平台,建立新型规范的融资平台体系。由于缺乏相关法规等原因,各地融资平台的设立和运作都不规范,数目众多、业务混乱、多头举债,总体负债状况难以精确统计。为此,国务院多次下发通知,要求抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。这项工作需要进一步深入。

  应根据经营性、半公益性和公益性分类,在城市或地区范围内对融资平台进行清理、整合,整合成三个总公司,并分别制定不同的管理和支持政策。在每个总公司下面按照业务分类明确的原则,建立专业子公司。由总公司统一负责政府投资项目的投融资工作,统一管理财政注入的各类资本金和融资资金,统一负责承接国债资金及国家投资的基础设施和产业类资金,并对子公司行使出资人权利,对其资金使用、财务运行、绩效考核、风险控制等实施有效管理。

  坚持政府主导原则,投融资平台在中央政府宏观政策调控下运营,在投资方向、领域、重点等方面体现当地政府经济社会发展的决策部署和目标,接受政府及相关部门的监督管理。建立决策、管理、执行、监督相分离的新型投融资体制机制,推动平台融资行为市场化,实行责任制考核,在“放权、增效、管住”的原则下,将经营目标与绩效考核挂钩,促进投融资平台健康发展。

  建立完善的风险防范体系。完善平台企业的治理结构,按照《公司法》规范企业经营管理,建立健全董事会、监事会制度。建立投资经营风险防范机制,重大投资决策必须经过专家认证、风险评估、管理层及最高决策层决议通过等一系列规范流程,建立以债务率、负债率、偿债率等指标为支撑的地方政府性债务风险预警指标体系,减少盲目投资的风险。完善审计管理职能,制定审计管理办法和年度审计计划,聘请中介机构作为平台公司财务顾问,推动企业自觉规范经营。针对公益和半公益性平台,建立规范的政府补偿机制。严格履行信息披露义务。■