2011年各级纪检监察机关严肃查处侵占各种惠农补贴、土地补偿、扶贫救灾、移民安置等财政专项资金的案件取得了很大成绩。但是，注重顶层设计和总体规划，建立健全惩治和预防腐败长效机制很重要，而尽快建立财政资金问责机制是其中一个重要内容。
为什么要强化财政资金问责
政府做任何事情，背后都必然有相应财力做后盾，政府的任何职责，无论大小，没有财力作为后盾，都不可能实现。财政是国家为了实现其职能需要，凭借国家政治权力进行的国民收入分配和再分配，是随着国家产生和发展从社会产品分配中独立出来的一种特定的分配方式。财政的本质是一种分配关系，属于经济范畴，具有优化资源配置、收入分配、经济稳定与发展等职能。通过政府财政收支活动以及相应的预算政策、税收政策等各方面政策的制定、调整与实施，对社会现有人力、物力、财力等经济资源的流向和结构进行调整与选择，满足政府提供公共服务的财力需要，弥补市场缺陷，使全社会资源得到最有效的使用，获得最大的经济和社会效益。
温家宝总理强调：“政府做什么？花多少钱？取得什么成果？都要向人民公开”，要推行行政问责和绩效管理制度，强化行政监督、提高政府执行力和公信力。政府及其财政部门履行公共财政的基本职能，必须依法理财，就是按照法律法规来管理财政事务。主要包括《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国会计法》、《财政违法行为处分处罚条例》、《预算法实施条例》及《审计法实施条例》和作为地方政府规章的财政法律法规，也包括我国其他法律规定的财政条款。财政经济秩序就是为了实现财政职能、规范财政收支行为建立的各项制度和具体规定的总称。违反财政经济秩序，财政职能就会遭到破坏，从而引起一系列严重问题。财政经济秩序的状况，反映了一个区域的经济运行水平、社会管理水平和法制建设水平。近年来，违反财经法纪现象仍然时有发生，财经纪律松弛的状况未得到根本好转。财政管理中仍然存在着财政资金管理使用不合法、不合规、绩效差和国有资产管理不善等许多问题。有的问题每年审计机关和财政监督检查中都有发现，却整改不力、屡禁不止。其根本原因，与财政资金管理责任不清、问责机制不完善直接相关。这些违反财经秩序问题的存在，影响了财政各项职能的顺利实现，扰乱了市场竞争的公平有序进行，阻碍了财政体制改革的顺利推进。
经济学中有“破窗效应”概念，说的是有人打坏了建筑物窗户，而这扇窗户又得不到及时维修，别人受到某些暗示性纵容，去打烂更多的窗户。久而久之，这些破窗户给人造成无序的感觉。“法不责众”就如同破窗户无序一样，在约束权力的制度构建中，执法者的现实执行力，成为决定执法整体完善程度的“短板”。执法不严的结果，一定程度上造成“法不责众”的感觉，会使公众处在麻木不仁的氛围中，违法行为就会滋生、蔓延。应责怪第一个打坏窗户的肇事者，如果从开始就及时制止，监管者能迅速对肇事者进行惩罚，并责令修补好窗户。后来者慑于法律威严，就不会继续效仿。延伸分析，对财政监督而言，有的地方对财政监管认识不到位，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，因而“法不责众”如同破窗户造成无序感觉一样，关键在于财政监督不到位、问责力度不足以引起重视。有的地方尚未建立有效的责任追究机制，责任追究没有落实，不敢追究、不愿追究的问题突出。财政资金管理是政府重要职责，推行行政问责和绩效管理，强化行政监督、提高政府执行力和公信力，建立规范、有效的财政资金管理问责机制是完善行政问责制的必然要求。
怎样强化财政资金问责
进一步加强财政资金监管，强化对财政资金管理责任追究，提高财政资金使用效益，必须坚持“用财政资金必问责”理念，坚持权责一致、失责必究、实事求是、客观公正、依法有序的原则。
（一）财政资金问责的基本定位。一是财政资金问责依据。既必须依法进行问责，凡是《财政违法行为处罚处分条例》及其他有关法律、法规、党纪中已有的规定，不再重复。二是财政资金问责主体。定位为同级或者上级政府。政府对财政资金使用违规责任人问责，监察、审计、财政等相关部门针对财政资金使用违法、违规具体情节提出行政问责建议。三是财政资金被问责主体。财政资金使用违法违规被问责主体，必须落实到具体领导干部，让其切实承担起对财政资金管理的责任，违法必问责。
（二）财政资金问责的情形。一是违反决策制度和程序导致决策失误，造成财政资金严重浪费、重大损失或者恶劣影响情形。二是违反财经法律、法规、规章、制度和财政预算，截留财政收入、造成财政收入严重流失情形；挤占、挪用财政专项资金严重，造成损失、浪费或无故滞留、缓拨资金，严重影响财政资金使用效益情形。三是管理措施不力，造成财政资金使用无绩效、效益低下或产生损失浪费造成严重社会影响情形。四是对审计、财政监督、行政监察发现的有关问题拒绝整改或者整改不到位情形。五是国有资产管理松弛，造成严重损失情形。六是其他造成财政资金、国有资产重大损失或恶劣影响情形。
（三）财政资金问责方式。按需要问责情形可归纳为“失误性问责、违规性问责、绩效性问责、整改性问责、资产性问责”几种类型。根据违法违规情形采取通报批评、责令公开道歉、责令检查、责令向上级政府或人大常委会做出说明、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。对领导干部问责，同时需要追究纪律责任时，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪时，移交司法机关依法处理。具有下列情形之一时，应当从重问责：干扰、阻碍行政问责核查；弄虚作假、隐瞒真相；屡查屡犯、情节严重；打击、报复、陷害检举人、控告人。具有下列情形之一时，适度从轻问责：非主观故意，造成国有资产、财政资金损失数额较小；主动采取整改措施，有效避免财政资金损失或者挽回社会影响；积极配合问责核查，并且主动承担责任。
（四）财政资金问责程序。一是监察、审计、财政部门根据履行监督职责过程中发现的应当问责线索或者群众举报，依照权限和程序进行问责调查，对需要问责的情形，向同级或上级政府提出问责建议；同时，应当向政府提供相关事实材料和情况说明，以及需要提供的其他资料。二是政府根据监察、审计、财政部门问责的建议做出问责决定；做出行政问责事项决定前，应当听取被问责部门或单位领导陈述和申辩，并且记录在案。对其合理意见，应予采纳。三是政府做出问责决定后，责成有关部门按照干部管理权限和程序办理相关事宜。对有关部门单位领导进行财政资金管理问责，应当召开政府常务会集体讨论决定，并正式下达违规事项问责决定，送达被问责事项领导人和所在单位。财政资金管理违规事项问责决定，一般应当向社会公开。
强化财政监督问责力度
温家宝总理指出：进一步减少一些政府部门过于集中的权力。继续推进行政审批制度改革，减少行政审批事项；进一步完善转移支付制度，提高一般性转移支付的比重，清理和压缩专项转移支付项目。加快建立决策、执行、监督相互协调又相互制约的运行机制。完善政府部门内部机构设置，决策、执行、监督职能要相对分离、相互制约。加强对“一把手”权力行使的监督制约。完善依法、科学、民主决策机制，加大决策过程和结果公开力度，防止个人独断专行。进一步健全和加强决策责任制度和问责制度。2009年7月中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措。对强化财政监督问责而言，特别需要“零容忍”管理。
（一）失职，就要追究责任。“责任重于泰山”，关键看履职情况。无论责任大小，尽职尽责，事业一定成功。尽责，要分清责任；失职，就追究责任。把履职与问责结合起来，确立责任导向，有责必负。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对于加强党政领导干部管理和监督，增强党政领导干部责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党执政能力和水平，具有重要意义。管好用好财政资金事关人民群众根本利益，关系到经济社会发展，所有公共部门使用财政资金必须遵守财经法纪。因此，建立行之有效的问责机制，对违规单位和不称职领导追究责任，就会起到“杀一儆百，以儆效尤”的作用，实行真正意义上的问责机制。
（二）问责，增强可操作性。财政监督作为财政管理重要组成部分，是财政各项职能得以实现的基本条件和重要保证，对于维护财政资金的安全完整、财政政策顺利实施以及完成预算收支任务，具有不可替代的作用。因此，提高财政资金使用效率，确保财政资金安全、规范、有效运行必须深化财政资金管理问责机制。降低违法违规单位预期，规范使用财政资金行为。并不是想怎么用，就怎样使用。违法违规问题之所以层出不穷，与惩处力度小、“隔靴搔痒”违法成本低有关。要改变监管惩罚不给力的现状，必须建立配套的问责机制。一是对重复类似财政资金违法违规行为，要敢于使用重罚措施。将重罚成为整改“问题”的“杀手锏”，加大违法成本。二是要依法对违法行为加大查处的力度。法律的条文，相关的规定不少，关键是落实和执行。监管部门对违法违规单位和领导“心慈手软”，制度事实上形同虚设，才造成了不法单位可乘之机，在人情关系左右之下监管成了摆设。问责不给力，财政资金违法违规现象才会屡查屡犯，监管“乏力”与“给力”的差别在于是否真正落实和执行财经纪律。
（三）公开，给公众提供更多信息。公开政府预算，实现阳光财政，是中央要求，也是百姓呼声。能为政府部门施政行为提供正当性；能成为联结政府与人民的纽带；防止政府浪费与腐败，保证公共资源不被滥用。预算公开并不是目的，而是过程。公开目的在于让公众知道政府部门对公共财政“钱袋子”怎么花，花在了何处，关键是该不该花，接受公众监督。政府部门对财政资金使用不过是一个管理者。要满足公众对财政资金的知情权与监督权，才会使公众监督更有力，财政资金运用才会更合理，更有效。
（四）评价，建立绩效结果应用制度。发挥财政绩效评价是加强管理的“助推器”功能，充分行使绩效评价的“话语权”。一是强化激励约束机制。将绩效评价与部门预算紧密结合，使评价结果真正作为编制部门预算的重要依据。二是强化行政问责机制。问责机制是迅速提升绩效理念最有效的措施，也是推进绩效评价最重要的“抓手”。只有绩效问责追究到位，才能对部门或单位领导形成触动，反之，缺乏绩效问责的绩效评价亦会流于形式。因此，建立“用财政资金必问责”的问责机制，提高问责刚性，将绩效评价结果纳入人大常委会对部门评价考核范围和审计机关对单位负责人经济责任审计范围。建立从制度问责向组织问责、法律问责全方位涵盖的问责体系。三是强化反馈机制。将评价中发现的问题与相关建议反馈给被评价单位，并督促整改落实。四是强化共享机制。将绩效评价数据信息输入部门预算管理系统，在财政内部和政府部门之间实现共享，为政府和部门预算管理服务。五是强化绩效信息公开机制。在一定范围内公开绩效评价结果，主动接受监督，提高财政资金使用公开性和透明度。六是强化绩效考评机制。根据绩效管理开展情况，财政每年对部门绩效管理水平进行考评，对考评结果奖惩并用，实行项目奖惩和管理经费奖励。
财政资金的规范性、安全性和有效性是一个有机整体，规范性是前提，安全性是基础，有效性是目的。财政部门重点是对财政收支政策的执行和财政资金使用管理行为进行监督，对财政资金运行全过程进行监控，及时发现并纠正财政资金使用过程中的违规违纪问题，确保财政资源的合理、有效配置；确保财政资金用到“刀刃”上，而不至于被截留和挪用；关键是需要问责机制跟进，确保财政资金规范管理。
作者单位：河北省财政厅/张家口教育学院
