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中央党校:推进利率市场化改革的政策建议

发稿时间:2012-05-11 00:00:00  

  转变经济发展方式的目的是实现经济的健康、可持续发展,从发展经济学的角度看,是要解决如何实现经济的可持续增长的问题,防止出现所谓的“人口红利”消失、“中等收入陷阱”等发展问题;从福利经济学的角度看,是要解决经济增长如何达到社会福利最大化的目标,切实提高经济发展的质量和内涵;从金融经济学的角度,是要解决金融如何支持经济发展方式转变的问题,充分发挥金融是现代经济核心的关键作用,用金融杠杆推动经济实现健康、可持续发展。

  金融能否发挥经济核心作用,能否有效推动经济发展方式的转变,优化资源的配置,对创新和创新产业的支持,关键看金融本身是否能够持续地、不断地优化,根据经济发展方式转变要求、经济发展的不同阶段和重点,不断调整适应,建立一个高效、稳健、适合我国经济发展阶段和需要的金融体制,在自身可持续发展的基础上,推动经济发展方式的转变。

  发挥金融作用必须深化金融体制改革

  金融体制改革涉及金融制度、金融政策、金融市场和金融体系等方方面面,需要加强顶层设计,在现有改革成果的基础上,不断深化金融体制改革。

  第一,金融法律法规不断完善。比如,1995年《中国人民银行法》的出台,标志着央行法律地位的确立,该法首次规定央行不得向财政透支,从法律上切断了财政赤字向货币发行传导的途径,明确了货币政策的独立性。比如,2003年《银行业监督管理法》的出台,标志着我国银行业审慎监管法律基础的建立,银行业监管走上了专业化、依法监管和科学发展的道路。此外,还有《证券法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《保险法》等金融法律以及《公司法》、《物权法》等更高层次的上位法。法律法规体系的不断完善,为金融体制改革打下了良好的法律基础。

  第二,金融政策不断完善。比如,1984年中国人民银行和中国工商银行分家,标志着中国央行体制的建立,货币政策开始独立于财政政策和产业政策成为国家宏观调控的重要组成部分;比如,2003年资本监管制度的确立实施,强化了银行业的资本约束,用了短短不到十年的时间,整个银行业从技术上破产的状态一跃成为全球备受关注的焦点,也经历了2008年以来的全球金融危机的严格考验。

  第三,金融市场不断完善。从20世纪90年代初期开始,我国的股票市场、货币市场、外汇市场、债券市场、衍生品市场、商品市场逐步建立和不断完善,一方面有效发挥了储蓄投资转化的功能,有力地支持了国有企业改革,推动经济实现快速增长;另一方面,也让广大人民群众和投资者有了更多的投资渠道和选择,充分分享经济增长带来的成果,实现财富性收入的不断增长。

  第四,金融机构体系不断完善。国有银行改革取得了重大进展,经历不良贷款剥离、财务重组、股份制改造、引进战略投资者、公开上市等过程,国有银行已经成为我国金融体系的支柱和金融稳定的基础;目前,国有银行、中小银行、政策性银行、农村金融机构、证券公司、基金公司、保险公司等构成了我国多元化的金融机构体系。

  第五,金融环境不断改善。信用环境大为改善,无论是国有企业,还是民营企业,违约的责任意识和法律意识不断提高,包括企业和个人在内的征信体系不断完善,司法体系的执行力也在不断加强。

  第六,金融开放不断推进。加入世贸尤其是2006年过渡期结束后,金融市场的开放和“走出去”呈现双双推进的良好局面,人民币国际化进程启动,汇率体制的改革呈现稳步、可控的市场化进程,我国金融政策、金融市场和金融机构的对外开放程度大幅提高。

  利率市场化是金融深化改革和加快转变经济发展方式的突破口

  在当前形势下,利率市场化是深化金融体制改革和加快转变经济发展方式的突破口。从世界范围来看,无论是发达经济体还是转型经济体,利率市场化改革都是完善市场经济体系的一项不可或缺的改革历程。

  (一)利率市场化改革的必要性和紧迫性

  当前全球已经进入后危机时期。后危机时期并不表示危机已经过去。相反,危机的阴霾依然存在,全球经济变局更加复杂。从外部环境看,需求依然疲软,贸易保护主义顺势抬头,加入世贸边际效应明显递减。从内生动力看,居民消费没有显著增长,投资增长率居高不下,产业结构不合理,农业基础仍然薄弱、城乡和区域发展不协调。从当前国际国内形势看,转变经济发展方式刻不容缓。

  转变经济发展方式的第一个命题是继续坚定不移地推动市场化。目前,经济发展方式不合理、经济增长质量不高,不是改革本身存在问题,而是市场化改革不够深入。

  改革开放以来,我国虽然在石油、农产品等与国计民生紧密相关的少部分要素价格还保持一定程度的价格管制,其他主要要素价格都已基本实现了市场化,包括劳动力价格的工资、土地市场价格、原材料价格等。而直至今天管制最多、最严厉的仍然是资金的价格———利率。

  从我国历史背景看,利率管制的由来主要有以下三个方面:一是二元化的经济结构。传统上,农业部门是主要的积累部门,工业部门是主要的投资部门,为了实现国家工业化和经济基础建设,为经济快速增长打下良好基础,国家除了实行农产品和工业产品的价格差以外,还对利率实施管制,实现农业部门(资金积累和储蓄部门)对工业部门(资金使用和投资部门)的补贴。这是二元经济结构的重要特征。二是对国有企业的扶持。国有企业改革经历过内部改造(包括承包制、责任制和包干制等)、产品价格的市场化、产权改革等几个阶段。无论国有企业改革思路如何,保持国有经济在经济中的主导地位这一指导思想从来没有变化。长期以来,对国有企业的补贴是一直持续的、方式也是多样的。最初是直接的财政补贴,然后有原材料价格的双轨制,还有拨改贷,即通过银行资金(当然最后体现为不良贷款)补贴。从发展规律看,国家财政紧张了,就采用银行贷款等方式;银行改革约束强化了,又通过资本市场等方式。其中,自始至终的,利率管制都起到了事实上的补贴作用。从银行贷款的投向看,大部分的贷款都投向了国有企业,通过存贷款利率管制,一方面压低存款利率,保持较低的贷款利率,实现储户对国有企业的补贴;另一方面,存贷款之间的较高的、稳定的利差成为银行利润的重要保证。在过去八年中,我国G D P增长了1 .49倍,工业企业利润增长了3 .8倍,上市银行业净利润则增长了26 .9倍。而正是由于这种“利差”,商业银行拼规模、拉存款、放贷款,结果是,国有企业的竞争力没有显著提升但贷款资源一点不减,银行继续粗放发展模式但利润一直大幅增长。值得指出的是,银行高利润除了信贷管理能力提升之外,不可否认的是存在储户对银行的补贴。三是维持出口导向政策。过去十多年来,为了维持出口导向的经济发展政策,出口企业通过较低的劳动力成本、资源成本、环境成本、资金成本获得了相对于国外产品的价格竞争力,这实际上是我国劳动力、资源、环境和资金对外国消费者的一种补贴。

  从以上的三种情况可以看出:利率管制既不公平、也不可持续,必须进行改革。因此,经济发展方式的转变,与利率市场化存在直接的关系。比如,要实现城乡均衡发展、推动“三农”问题的解决,价格差的问题已得到初步解决,当前急切需要解决的是农业部门对工业部门的补贴,实现工业部门对农业部门的反哺。比如,要使大中小企业都能得到良性发展,就要建立各种所有制企业共同竞争、共同发展的市场环境,解决利率管制造成的对国有企业信贷资源的倾斜和补贴。比如,要解决出口增长过快、顺差过高,以及国民经济过度依赖出口的问题,就要解决利率管制带来的国内储户对国外消费者的补贴问题。因此,解决农业对工业的补贴、居民对国有企业的补贴、国内对国外的补贴,是利率市场化改革的大背景,同时也是利率市场化的必然要求。

  因此,推进利率市场化改革,能够为央行创造出更加有效的政策工具,在市场化的条件下,推动贴现率、基准利率等价格型工具成为货币政策的主要工具。

  (二)利率市场化改革的可行性

  根据国际经验,利率市场化改革从启动到基本完成一般需要十余年甚至二十多年的时间,发达国家和发展中国家基本相同(美国是个例外,仅用6年时间),亚洲的另一个大国印度在经过二十余年的改革摸索之后(中间过程的改革有停顿),于今年放开了利率管制。我国的利率市场化改革准备也有十多年的时间了。我国利率市场化深化改革的条件逐步成熟,主要表现在以下几个方面:

  第一,贷款利率已经实现了一定程度的市场化。首先对于某些客户,银行有自主权实现一定程度的浮动,一般在正负20%—30%的范围内。其次,民间借贷十分活跃,民间借贷利率在法律保护的范围内能够达到贷款基准利率的4倍,大致为20%—30%的年化利率。如果将不受法律保护的、实际上客观存在的民间借贷,包括高利贷,那么企业实际承担的融资成本将会更高。再次,非银行类金融机构的资金成本上升也代表着某种程度的贷款利率市场化。

  第二,存款利率也实现了一定程度的市场化。首先在银行体系内的,银行通过不合规的揽储手段,事实上实现了储户存款利率的提高。另外,截至2011年末,银行理财产品余额达到4万亿元左右,其中相当一部分是结构理财产品,利率水平可以由银行和客户双方协商,这是一种合规的利率市场化。其次在银行体系外,储户选择的空间大大拓展,除了股票、基金等股权性投资外,还有信托、货币市场等债权或类债权性质的投资,因此,资金流出银行体系,投向收益率更高的金融产品,不仅是高通胀、实际利率为负的宏观经济环境下,也是金融不断深化、金融产品不断推出背景下储户的理性选择。

  第三,商业银行利率定价和利率风险管理能力不断提高。利率的市场化需要金融机构来实施和传导。无论是国有控股银行,还是中小银行,通过十多年的改革,逐步建立了现代银行制度。目前,商业银行针对不同客户的利率定价能力不断改进,内部评级法和基于风险调整后的资产收益率(R A R O C )定价模型在大中银行普遍使用,利率风险管理能力显著提高。利率市场化的深化改革后,商业银行可以通过不断提高风险定价能力和经济资本核算能力,调整信贷结构,实现风险覆盖,支持优良客户,按照市场化而不是所有制归属实现资金的有效配置。

  第四,内外环境发生了有利于推动利率市场化改革的变化。按照克鲁格曼的不可能“三角”,一国不能同时实现货币政策独立性、资本项目管制、汇率控制三个政策目标,这是一个内外平衡的问题。过去十多年来,为了维持出口企业的稳定预期,保持出口产品竞争力,汇率需要维持一定程度的稳定,在汇率控制和资本管制的条件下,我国货币政策失去了独立性,对外表现为贸易顺差,对内表现为货币超发,从而引发国内物价和资产价格过快上涨。从我国过去十多年的情况看,外汇占款已经代替国债发行和央行再贷款成为央行货币投放的主要部分,央行在投放货币的同时又通过央行票据回收或者要求银行上交存款准备金从而冻结相当一部分资金,造成了央行资产负债表的过快增长和畸形,影响了央行货币政策调控效力。从另一个意义上分析,按照经济学理论,过度顺差需要通过汇率升值进行调整。在预期人民币汇率低估和人民币升值的情况下,央行无法控制利率市场化进程,担心由于利率上升导致更多的外汇流入,一方面造成人民币过快升值,伤害出口部门利益、经济增长和就业;一方面造成国内货币的过快投放以及资产价格的过快上涨,最终导致通货膨胀。更加危险的是,一旦这个过程逆转,资本大进大出,宏观经济就会失控和“硬着陆”。从目前形势看,内外环境已经朝着有利于利率市场化进程的方向发展。一方面,目前人民币有效汇率 相 比2005年 汇 改 启 动 时 已 经 升 值26%。近期以来,人民币兑美元汇率实现了双向浮动,而非预期单边升值,为利率市场化改革创造了条件;另一方面,出口顺差逐步降低,2010年年初还出现了单月逆差,通胀也得到了较好的控制。从逻辑上分析,未来十年,在这三个政策目标中,为了维持金融体系和宏观经济稳定,应当继续保持资本项目一定程度的管制,推行汇率有管理的自由浮动,从而实现货币政策的独立性,也为利率市场化改革创造了条件。

  推进利率市场化改革的政策建议

  国际经验表明,成功的利率市场化并不是一蹴而就的,特别是我国当前的利率市场化改革已到了攻坚阶段,即逐步放开贷款下限和存款上限。利率市场化改革需要管理部门和市场主体同心协力。

  第一,要设计好利率市场化的进程和方式。按照影响的重要程度,利率市场化改革的路径应先贷款、后存款,先短期、后长期。利率市场化难,难在存款利率市场化。存款利率涉及金融机构的融资成本,如果过快、过度放开,将会损害金融机构的特许权价值,从而损害金融机构持续、长期经营的稳健性,最后伤及利率市场化本身,存款利率比贷款利率的市场化需要更加审慎。鉴于利率市场化深化改革所面临的挑战和风险,关于时间的选择,应逐步改革,在3—5年内完成,以使商业银行有一定的缓冲期来调整资产负债结构,并进一步完善定价和风险管理机制,从而适应新的市场和竞争环境。市场也是比较相似的判断。

  第二,要注意与宏观经济形势相结合,降低利率波动带来的影响。我国是银行占主导地位的融资结构,银行融资占全部融资的90%左右。银行在支持经济发展方面发挥着至关重要、难以替代的作用,未来很长一段时期内还将延续这一状况。利率市场化改革的前提和基础是,能够更好地支持我国国民经济的增长,减少因为金融改革对经济发展可能造成的风险。比如,在货币紧缩时期,资金需求旺盛,利率市场化很可能带来资金价格的大幅上扬,从而增加实体经济成本,损害经济增长。因此,利率市场化需要考虑某一时期的宏观经济形势,防范资金价格过快上涨对宏观经济的伤害。

  第三,要关注利率市场化对中小银行的冲击。相对于大型银行而言,小型银行规模小、资本实力弱、容易受到市场冲击,抗风险能力较弱,过度、过快的利率市场化,将会过度损害银行的特许权价值,可能引发中小银行单体机构风险甚至系统性风险。因此,要特别关注小型银行业金融机构在利率市场化改革中的风险问题。

  第四,要防范利率市场化过程中的过度竞争或恶意竞争。利率市场化必然带来银行业金融机构之间的竞争,总体上是提高存款利率吸引储户,降低贷款利率吸引客户。在这个过程中,就需要有一种机制来弥补利率管制退出而出现的真空,这就是银行同业定价协调机制。同时保持央行对利率的必要的干预,充分发挥shibor对市场的基准和主导作用,规范市场竞争,使市场化后的利率定价机制有次序,可调节,合理化。

  第五,要加强存款保险制度等配套制度建设。利率市场化增加了银行尤其是中小银行的风险,在制度建设方面,要建立存款保险制度,逐步完善金融完全网,以保护存款人的利益。在法制建设上,要出台金融机构破产法,金融机构购并法等法规,实现高风险机构的有序退出。

  (课题组组长:侯凯;成员:郑国光 李兵 谢和平 马明成 庄心一 王华庆马大龙;执笔人:王华庆;指导教师:谢鲁江)