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易宪容:千万别低估了当下金融改革的难度

发稿时间:2012-05-09 00:00:00  

  任何制度改革都是利益关系重新调整,都会让一些人或集团获益,而让另外一些人或集团受损。那么当前金融市场制度改革究竟让谁受益、让谁受损?是保持既有的利益格局,比如只进行增量改革,还是打破现有金融利益格局后重新调整?这些问题就成了金融改革制度设计的关键。

  从年初全国金融工作会议突出强调金融要回归实体经济及防范系统性风险和区域性风险,到国务院批准温州综合金融改革开始试点,再到深圳前海、珠海橫琴、天津、上海、重庆、鄂尔多斯等各地的金融改革试点风起云涌,汇率、利率、人民币国际化、证券、保险等多方面的改革措施纷纷出台,中国新一轮金融改革大潮正浩荡奔涌。

  对此,不少观察人士对未来几年中国一系列金融制度改革充满了期许,怀有多种憧憬。不过,从当前国内金融改革的这股态势来看,笔者认为,眼下至少有几个层次的问题需要抓紧理清。尤其千万不能低估在一些关键问题上的认知、机制及利益上的严重分野,这是当前国内金融改革的严重障碍或阻力。如何化解与消弭这些分野,正是国内金融改革的重点与难点所在。

  先从对金融市场的认知角度来看,中央与地方就有很大不同。中央政府更加关注的是中长期国内金融市场的稳定,防范系统性的风险及区域性风险,而地方政府的关注重点是如何突破现有的传统的金融市场体系,以便通过金融市场的资本运作来尽可能地拉动当地经济快速增长。

  近20年来,可以说无论是发达市场经济国家还是新兴市场国家,政府总是将信贷扩张视作缩小居民之间收入分配差距的最佳方式。这样不仅达到社会收入实现重新分配并为中低收入者容易接受,而且也不需要触动现有的利益关系进行制度改革。所以,过度信贷扩张是现代国家维持社会稳定及经济增长使用最为频繁的工具。可以说,这是近二三十年来金融危机的主要根源。在由美国次贷危机引爆的国际金融危机之后,尽管不少国家仍然在通过信贷过度扩张,采取量化宽松的货币政策救本国经济,但各国政府也已越来越清醒地意识到金融体系与实体经济严重脱节对国家经济造成的危害。因此,如何把信用扩张界定在一定的边界内,如何控制系统性及区域性的风险,如今已成了各国政府金融监管的主题。这就是为何今年的全国金融工作会议宗旨是要让中国金融业回归到常态,回归到为实体经济服务基点上来的意义所在。

  但是对于地方政府来说,出于地方经济区域性及政府官员任职周期的考量,新一任地方政府官员别无选择总要将如何在任内能取得骄人政绩的短期目标放在第一位。就中国目前的制度安排来说,地方政府想要尽可能快地实现政绩,通过信用过度扩张经营城市当然是再好不过的工具。因为,中国的金融市场不仅是一个统一的市场,而且市场信用完全由中央政府隐性担保。在这种情况下,地方政府任何过度使用现有的金融体系或信用,其收益可归地方政府,但运作成本或风险则可能让整个社会来承担。在这种情况下,谁过度使用现有的金融体系,谁就可获利。这就是为何各地方政府的金融改革与试验风起云涌的根源所在。因此,对于这些金融改革与试验,中央政府需要从全局性、风险防范的角度来通盘考虑,以便防范系统性、区域性风险的发生。也就是说,当前这种地方性金融改革与试验能够走多远,是否会掀起一波全国性地方改革热潮恐怕还得观察。

  从国内金融市场成熟度来看,一方面,国内金融市场是计划经济的最后一个堡垒,中央政府总是希望对金融资源的控制来保证其经济目标实现或让金融资源更多地流向政府所指向政策目标及行业;但另一方面国内金融市场改革落后不仅成了国内金融市场发展严重的障碍,而且严重的金融抑制不利实体经济发展,特别是对中小企业及民营经济的发展。

  别看银行业股份制改造后市场竞争很激烈、证券市场的市场化程度很高、大量外资进入保险业,但是与发达国家金融市场相比,实际上国内金融市场的总体制度环境仍然处于初始发展阶段。比如政府对金融市场信用的隐性担保,金融市场政府管制严重、价格机制扭曲、承担风险与责任的市场主体无法形成等等。而当前国内金融市场许多乱象根源恰也就在这里。房地产泡沫吹得巨大、地方政府融资平台泛滥、民间高利贷盛行、中小企业融资困难等问题,无不是与当前国内金融体系市场化程度不高有关。如果国内金融市场没有一个有效的价格形成机制,那么许多问题要得以化解也就无从谈起。当然,最近的人民币汇率形成机制改革及证券市场改革的新进展,将推动国内金融改革进一步深化与扩展。比如未来在资本账户开放、人民币国际化、证券市场改革、银行体系改革等方面还将陆续有重大的改革政策出台。但是,国内金融市场的实际发展水平与实体经济的要求仍然存在较大的距离。

  从金融改革的利益分配角度看,可以说,任何制度改革都是利益关系重新调整,都会让一些人或集团获益,而让另外一些人或集团受损。那么当前金融市场制度改革究竟让谁受益、让谁受损?是保持既有的利益格局,比如只进行增量改革,还是打破现有金融利益格局后重新调整?这些问题就成了金融改革制度设计的关键。就目前的情形而言,地方性增量改革积极性非常高,动力充沛,而完善现有金融体系机制的改革则困难重重。其根本的问题就是,前一类的金融改革不触及现有金融体系内部的利益关系调整,地方政府只是希望通过这种改革来分享金融体系中的一部分利益,而后者的改革难度与阻力,就在于非得调整既有利益关系不可。因为在现有的改革框架下,不仅既得利益者往往是政策制定的主导者,而且他们也很容易把其利益制度化与合法化,从而有可能使得改革的方向离市场逻辑与市场法则越来越远。

  (作者系中国社会科学院金融研究所研究员)