当前位置:首页 >> 财经

预算改革南海样本

发稿时间:2012-04-16 00:00:00  

  广东佛山南海区最偏远穷困、规模最小的海寿小学突然“有钱”了。

  不久前,这所不过11位老师、百余名学生构成的“麻雀小学”,第一次争取到了区镇两级88万元扶持资金。除正常教育经费外,这是该学校建校130多年来从政府获得的最大一笔扶持资金。

  海寿小学校长张永辉在南海区“特色学校创建”预算分配竞争性项目现场答辩会中脱颖而出,为学校赢得了这笔急需而又多少有些意外的教育经费。公开申请,公开答辩,专家评审当场提问,当场打分,分高者获得项目资金。张永辉所说的“预算分配竞争性项目现场答辩会”,构成了广东佛山南海区财政预算绩效管理改革最新的一环。

  佛山市南海区近年来将竞争性分配机制引入到教育、卫生等民生领域,一改过去资金分配标准不明确,甚至靠拉关系、拿批条等着政府分钱的状况,让竞争成为财政资金分配的“关键词”。

  “制度分钱”

  将公开竞争引入财政资金分配,无异于一场没有硝烟的战争。

  在日前南海区举行的另一场竞争性分配资金答辩会上,6家医院分别由院长带队,就9个重点医学(特色)专科同台竞技,轮流答辩,争夺共计200万元的财政卫生资金。最终经专家现场打分,“中西医结合关节骨病中心的构建”等三个专科获得财政支持。

  佛山市南海区第三人民医院院长汤耀斌说,以前申报卫生专项资金,往往以递交材料为主,幕后怎么操作完全看不到,如今站在台上为自己的项目公开接受专家答辩,申报者有了说话机会,感觉资金分配很公正。

  “这是第一次在卫生领域搞竞争性资金分配。最重要的结果是在医院内部和院院之间,产生良性竞争的氛围,这种导向很重要。”南海区卫生和人口计划生育局常务副局长潘永桐感受到变化。

  南海区的绩效预算实践最早启动于2004年,从最初引入第三方专家、人大代表和社会公众进行闭门评审,到如今扩展到现场答辩竞争,经过多年的摸索,“花钱看效果”的理念已贯穿南海财政资金分配过程。

  预算绩效管理,国际上统称“绩效预算”,是一种以支出结果为导向的预算管理模式,强化政府预算为民服务的理念,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务。上世纪90年代后,西方主要国家都力推绩效预算,一些发展中国家如墨西哥、马来西亚等也尝试构建绩效预算。

  目前,南海区除人员经费和公用经费按定额标准核定外,50万元以上的各类财政专项资金已全部纳入预算绩效管理范围,并大胆引入外脑智囊的参与,将专家评价作为区项目支出预算绩效管理的依托。

  为确保专家评价公正性,南海区建立了一支跨学科的100多人的专家团队,专家评审的内容包括政策和技术两个层面。财政分配问绩效,关键要有制衡机制。南海区建立了一套绩效评价指标体系,包括申报材料真实性、项目可行性、绩效目标等多个指标。通过这套指标体系,力求资金分配时“有章可循”,花完钱“有据可查”。

  此外,为了确保政府花钱的效果,南海区建立了人大、监察、审计和财政等多部门组成的联合绩效问责小组,对50万元以上项目“全程追效”,并按5%的比例随机抽取进行绩效调查。同时,项目资金分批发放,只有达到事先承诺的效果,才能获得全部资金。

  “现在南海的政府部门花钱很紧张,也不敢随意申请项目资金,因为项目绩效评估结果与年终干部考核挂钩,一旦资金被发现浪费或执行不到位,会直接影响‘乌纱帽’。” 南海区财政局常务副局长江启强说。

  记者在采访中了解到,南海出台了《关于区级财政资金竞争性分配改革的意见》,目前财政资金竞争性分配机制已经应用在企业技改、公共服务、社会民生等多个领域。今年南海区计划安排1亿元财政资金,通过竞争性分配更多地投向合理的项目建设上。

  南海区区长郑灿儒指出,推行项目支出预算绩效管理,实现了由“人分钱”向“制度分钱”的转变。

  财政削权

  南海的财政官员用这场改革革了政府财力分配权和决策权的命。

  郑灿儒说,南海区之所以在全国率先推进预算绩效管理改革,具有多方面的原因。处在改革开放前沿的南海区,经济综合实力居全国县域前列,财政收入也一直处于高速增长态势,但在传统的财政分配体制下,仍然面临尖锐的财政收支矛盾。

  以改革前的2003年为例,全区各部门申报的财政预算为69亿元,但区财政实际可支配财力仅44亿元,差额高达25亿元。郑灿儒说,当时他还在佛山市财政局工作,搞部门预算,大家都伸手要钱,不光南海区,整个佛山市申报的支出预算就比整个财政收入多了80个亿,怎么分钱成了让财政头疼的问题。其根源在于传统财政预算制度的弊端。传统财政预算体制的基本流程为:单位申报项目——财政部门审核——政府部门审批——人大通过——财政部门下拨资金。

  江启强说,在这种体制下,项目申报单位“报大数”现象几乎成为惯例,申请项目往往缺乏预算依据。同时,政府审批过程中,部门本位、利益博弈等现象比较普遍。财政部门审核的随意性也大,对申报项目不分良莠。其结果就是一些强势部门取得的财政资金远多于普通部门,财政资金分配不科学,支出安排难以体现公共财政的需要。

  财政部财科所副所长白景明说,南海推行绩效预算实践,财政部门分钱的权力大为削弱,把预算支出的决策权交给了专家,有效防止仅凭主观判断或个人喜好决定拨款及拨款数额的行为。同时,绩效预算对用款单位的全力约束机制也增强了,过去的“重钱、轻用”,甚至滥用、挪用的现象随之大幅减少。

  从南海实践效果看,推行绩效预算后,减少了大量不合理支出。2008年,预算单位申报项目512个,资金额为49亿元,专家评审同意安排项目313个,建议安排资金11亿元,资金核减率为78%,缓解了财政支出压力。

  大方向

  政府“钱袋子”越来越鼓,尤其是当下全国财政收入已跃入10万亿元大关,今年财政支出规模将超过12万亿元,进一步深化预算改革迫在眉睫。

  “南海区先行先试的预算绩效管理改革,为其他地区乃至全国推进预算绩效管理指明了方向。”参与南海预算改革的中国发展研究基金会副秘书长赵树凯说,预算绩效管理改革其宗旨就是以企业精神来塑造政府,使财政资金支出不仅要问绩,更要与效益挂钩,使政府成为一个负责任政府和效能政府。对中国而言,从1998年开始,中国的财政改革重心逐步转向预算制度改革,时至今日,已初步构建了部门预算、国库集中收付、政府收支分类改革、政府采购制度为支柱的基本预算制度体系。然而,就建立新的预算管理模式而言,这些成果还属于基础设施建设,后续的上层建筑尚需搭建。

  赵树凯说,目前公共预算改革在中国正呈现“遍地开花”的景象,很多地方进行了不同方向的有益探索,除了南海区的项目支出预算绩效管理改革,还有浙江温岭基层参与式预算的改革、河南焦作的预算公开、上海闵行区人大直接推动的公共财政改革等。

  白景明认为,从普遍意义上看,南海绩效预算实践的成功推进,意味着在我国现有财政管理体制基础上推广绩效预算的可能性。

  财政部相关负责人指出,预算绩效管理改革的下一步方向,是要逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。