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深化税制改革关键在转变政府职能

发稿时间:2012-03-26 00:00:00  

  在政府内部引入市场竞争机制,通过招标等各种制度安排吸引社会力量共同完成政府职能

  出台资源税改革方案、逐步推行房产税改革、研究开征环境税的方案……当前市场关注的几大热门税制改革,悉数出现在国务院日前批复的发展改革委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中,这意味着新一轮税制改革正在提速。在此背景下,如何设计一个合理的税收制度也就成为政府和学界最为热议的问题。

  税制改革要围绕公共支出展开

  税制改革应该以什么为目标?这是改革需要最先明确的重要问题。筹集财政资金是税收原生的最基本职能。一套税收制度的运行是要满足国家政权体系“以政控财,以财行政”的需要。服务于市场经济的税收收入,其主要目的是为政府的整个公共服务体系提供资金。所以税收制度的设计首先要满足政府财政支出,税制改革也要围绕公共支出支出这个中心展开。

  明确划分政府与市场的界限

  市场经济环境中,政府活动不是没有缘由的,而是为了弥补市场的不足,提供市场不能提供的公共产品和公共服务。所以,寻找政府的适当角色,包括政府如何能最有效地与市场作用,成为国家经济能否持续发展的关键,也是税制改革成功的先决条件。1994年的分税制改革实践也证明如此。分税制前政府实行财政包干制,中央和地方事先各自确定预算收支范围、地方预算收支包干基数,地方依照基数收支包干,在划定的范围内,自求平衡。由于政府职能未能突破计划经济的框架,各级政府的财权、事权划分含混不清。分税制改革后,中央与地方在初步划分各自事权的基础上,按税种划分各自的财政收入。在划分政府间收支方面,分税制改革取得了明显的成效,但由于政府职能转换的相对滞后,政府职能划分上还存在着诸多不具体、立法程序未能及时跟进等问题,使分税制改革的进一步深化与完善遇到了障碍。因此,在税制改革过程中,必须明确划分政府与市场的界限,处理好财政职能转变与政府职责转换的协调性问题。

  改革开放以来,我国政府对行政管理体制进行过多次改革,积极探寻政府在社会发展中应该充当的角色。虽然取得了一些成绩,政府职能方面仍然存在诸多问题,主要表现在:政府统治功能强大,还在直接从事大量繁杂而微观的管理活动,社会中介组织力量未能充分发挥,社会的自治功能羸弱;政府主导和配置整个资源的方式并未发生根本性转变,国有企业在资源配置中占据着重要地位,政府仍对企业实行自上而下的“指挥式”行政管理;政府管理的官僚制结构有泛化趋势,使各职能管理部门之间职能交叉,在具体事务上相互推诿,缺乏有效的监督和激励;政府职能显现无限扩张的倾向,导致政府能力的相对分散和政府管理效力的衰减,导致社会对政府的高度依赖,从而使政府机构严重膨胀,社会组织萎糜不振。政府职能未能转变到位,使公共支出不能充分削减,需要大量税收收入维持,影响了我国税制改革的深入。

  关键是转变政府职能

  笔者认为,深化税制改革的关键是转变政府职能。在市场经济条件下,确定政府的恰当作用,首先要明确社会发展的目标,其次在政府、市场经济和其他社会要素之间的合作关系中明确责任和指定责任,以及确定政府如何在合作关系中履行自己的责任。政府和市场的合作不是简单地把某个领域划归政府或划归市场,更恰当的描述是在合作关系里双方都要承担一定的责任。政府作为主要参与者的领域有:制度基础、国防、秩序、环境、稳定宏观经济、提供安全网等。政府与市场共同分担责任的领域有:教育、医疗卫生、技术研究、储蓄和投资等。在下一步的政府职能转变方面,要以有限政府、有效政府的理念为指导,将政府职能限制在管理市场,维护正常的市场秩序和交易秩序方面,在减少政府微观经济职能的同时强化政府的宏观经济职能。在政府内部引入市场竞争机制,通过招标等各种制度安排吸引社会力量共同完成政府职能。同时,通过与社会中介组织合作,业务外包等制度安排,以多种多样的组织形式提供各种公共服务,使社会中介组织与政府共同承担提供公共服务的责任。(作者系财政部财政科学研究所博士后)