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郑新业:财税改革核心从单一目标到多目标

发稿时间:2012-03-22 00:00:00  

  大格局的变化使得财政体制需要从单一促进经济增长,向实现包括促进经济增长、预防和治理经济波动、改善收入分配、治理环境污染多目标转变。这一主思路,需要财政体制在“十二五”期间在总量和结构上都做出重大调整。

  税收政策正被更多作为中国各类改革的政策工具,比如调整收入分配、治理污染等,房地产税、遗产税与赠与税、环境税等税种的设立已经在讨论并实践。但关于中国宏观整体税负比例过高的讨论一直存在,减税一直是学界的政策建议。既要加税,又要减税,财税总体政策的思路该如何协调把握?中国财税整体改革方向该如何更清晰理解?

  实际上,中国财政体系改革目前最大的问题在于,在中国已经成为全球第二的单一经济体后,财政体制的职能要发生较大变化,需要从过去30年单一促进经济增长为核心,实现向多目标的转变。多目标包括促进经济增长、预防和治理经济波动、改善收入分配、治理环境污染。这一主思路,需要财政体制在“十二五”期间在总量和结构上都做出重大调整。

  中国财政的总量和结构

  一直以来,有关中国公共部门的大小,以及宏观税负高低的争论不时见之于各种场合。例如,中国官方的国家税务总局认为我国2006年宏观税负为18%,比2005年小涨0.5个百分点,中国的宏观税负在国际上仍属较低水平。但是,若按照OECD公共部门的收支定义,中国的公共部门规模要大得多,宏观税负也重得多。以2007年为例,若按中国的定义,中国的宏观税负只有20.1%;若按照OECD定义,则宏观税负高达27.2%。这个数字低于北欧的传统福利国家,但已经超过韩国和墨西哥,非常接近美国和日本了。

  不仅如此,自从上世纪90年代以来,中国宏观税负的增加速度非常快。数据显示,美国的宏观税负从1975年的25.6%,上升到2007年的28.3%,32年间只是上升了2.7个百分点。而从1994年到2007年的短短13年间,我国的宏观税负从15.9%上升到27.2%,上升了11.3个百分点。这个增长速度,在国际上是非常惊人的,在国内历史上也是超常的。

  不仅总量,结构问题也非常凸显。和国际上其他国家相比,中国的收入结构也较为独特。间接税(增值税和营业税)占政府收入的主要部分,合计所占我国政府总收入的比重高达48.3%,远远超过美国的18.3%和OECD平均值的32.3%。个人所得税所占比重较低,而个人所得税占美国政府收入的比重高达34.7%。我国的这一比重为4.7%,不仅远远低于美国,也比OECD平均值24.6%低了很多。

  财政支出结构的差异更大。教育支出、医疗支出以及用于帮助低收入者的社会支出所占比重过低。数据表明,公共教育占GDP比重只有2.2%。这一比率大大低于世界主要国家。

  社保、福利开支、医疗、教育、国防等项在美国公共部门的支出总额中已经占到了77%,也就是绝大部分,但这几项在我国的公共部门支出中仅占30%,我国用于经济建设和行政管理的费用占了公共部门开支的大部分,从此可以看出我国公共开支与美国等发达国家的巨大差异。

  评价财税政策

  在我们完成的《税收与经济增长:中国证据》的一份研究中,我们论证得出了一个重要结论:平均税率与人均GDP呈现负相关关系。

  在税收结构方面,通过估计土地税、财产税、营业税和个人所得税、增值税对经济增长的影响,我们分离出了各个税收种类对于经济增长的影响,实证结果表明,并非所有的税收对于经济增长的影响是相同的。

  对于土地、不动产征税,以及营业税,都与经济增长呈现负相关关系。

  这一研究结果对于中国经济的可持续发展意义重大。我们据此认为:降低总税负,优化税制结构,如降低资本性收入、物质资本、土地和流动性税源的税率,并且实施有效的管理和执行措施,会对中国经济的长期增长产生积极的影响。

  另外,我们研究了当前财政税收结构对治理经济波动的影响,对收入分配的影响,对污染问题的影响。

  我们发现,在财政政策的作用上,中国一些独特的制度安排的确大大提高了财政制度预防和治理经济衰退的能力。中央政府对预算内开支的影响力,结合对地方政府首长升迁的决定权,大大缓解了地方政府在制定经济刺激计划中常见的策略性行为,从而大大提高了地方政府在反衰退方面的努力程度。

  在收入分配方面,由于收入一侧个人所得税所占比重过低,个人所得税的税基过窄,股利、红利等在税率上被优待,缺少遗产税和赠与税,使得政府在“削高”方面缺少手段。在支出一侧,社会支出所占比重过低,政府在“把矮个子垫高”方面成效不彰。收入、支出两方面共同作用,导致我们的收入恶化问题严重。在主要经济体中,我们的基尼系数不仅高于传统的福利国家,也比美国高很多。

  综合以上,我们有了一个基本判断,总体而言,中国的公共部门在过去30年中对经济增长起到了支撑作用。以增值税为主体的税收在筹集公共资金的同时,对资本形成、劳动供给造成的扭曲作用较小;而基建投资占较大份额的公共支出给经济增长提供了强劲的支持。但是,税收收入和支出中具有自动稳定器功能的所得税和失业保险等所占比重较小,现有的财政体制对预防和治理经济波动所起作用有限。

  在收入分配方面,具有降低富人收入功能的所得税在收入结构中比重较小,帮助穷人提供收入的失业保险、社会救助等支出在支出比重所占比重较小,现有财政体制改善收入分配的角色有限。

  财政体制改革要实现多目标平衡

  经过30年的改革开放,中国的经济规模已达到了世界第二位。在新的环境下,财政体制面临的问题发生了根本性变化。

  首先需要说明的是,尽管中国经济总规模已经达到了世界第二,但人均GDP仍然处于较低的水平。在相当长的时间内,经济增长仍然是整个国家的重中之重。相应的,维持一个促进经济增长的公共部门仍然是“十二五”期间财政体制的核心考量。

  但是,国民经济发展到今天,一些新的现象、新的矛盾需要税收工具和支出工具来处理。这些新的问题突出体现在以下三个方面:

  第一,经济发展面临的主要问题从供给不足转化为需求不足。随着中国经济进一步融入全球经济体系,全球其他地区的经济波动越来越容易向中国传递。在这样的背景下,财政体制的安排必须考虑预防和治理经济波动的因素。

  第二,在30年的快速增长过程中,在劳动者自身的禀赋差异,以及劳动力市场、产业政策等因素作用下,我国从一个收入均等的社会演变为一个收入分配高度不均的经济体。体现收入分配不平等的指标基尼系数一路攀升。在劳动力市场改革、产业开放等改革之外,政府的税收政策和支出政策有必要进行相应的调整,以在“十二五”期间改善难以为继的收入分配恶化问题。

  第三,30年快速发展带来的另外一个负面后果就是严重的环境污染。在这方面,税收工具和支出工具对减排效果和降低减排的冲击有非常重要的贡献。

  显然,在新的环境下,财政体制的职能要发生较大的变化。从单一促进经济增长为核心,向兼顾经济增长、经济波动、收入分配以及污染治理等多重任务转变,财政体制在“十二五”期间在总量和结构上都需要做出重大调整。

  总量控制、结构调整

  首先需要回答的问题是:如何看待政府规模?

  如前所述,中国的政府规模在国际上已经处于较高的水平。更为重要的是,中国政府规模的增长速度非常迅速。就经济增长而言,快速上升的税负已经给中国的经济增长率带来了负面影响。若考虑到税收主体增值税的主体地位日渐下降,扭曲劳动供给、影响资本形成的所得税在税收中地位越来越重要,宏观税负的进一步上升会给经济增长带来日渐严重的负面影响。

  不过,在经济增长之外,预防和治理经济波动、改善收入分配以及治理污染都在一定程度上需要新的税收工具,或者强化已有的税收工具。例如,为了使自动稳定器更好地起作用,更好调整收入分配,我们需要强化收入一侧的企业所得税尤其是个人所得税。显然,这些措施不仅会进一步提高税负,而且对资本形成和劳动供给的负面影响更甚。

  在支出一侧,也面临同样的问题,失业保险体系的扩展以及社会救助规模的进一步扩大,是强化自动稳定器所必需的,而且也是改善收入分配所需要的。但这些又对经济增长产生一定的负面压力。

  另外,针对日益严重的污染问题,环境税在“十二五”规划当中列入了议事日程。显然,要治理污染,环境税的税率和规模都需要维持一定的水平。这对宏观税负也会产生进一步的推动作用,推动能源价格,从而对竞争力的提升形成压力。

  首先,在总量上,为了避免宏观税负的负面影响,采取措施以稳定政府规模,应是“十二五”期间的重要工作。考虑到财政赤字仍然处于较低的水平,而且赤字对利率的负面影响较小的情况下,中国使用财政赤字仍然有很大的空间。另外,在经济波动时期,政府应付衰退所需要的资金应该通过财政赤字来承担。

  其次,为了兼顾增长与其他三个目标,在稳定政府规模的同时,为了预防和治理经济波动、调节收入分配以及治理污染,“十二五”期间财政体制改革的重中之重是收入结构调整。在收入结构上,完善企业所得税和个人所得税征收制度,提高这两个税种在政府收入中所占比重。这样的改革,使得自动稳定器能更有效地预防经济波动,并为治理波动提高宏观调控工具;这两个税种同时是政府改善收入分配的重要工具。改革收入结构的另外一项重要内容是将部分含碳产品的税率提高到30%,其他产品税率降低为9%的方式重构增值税税率,在降低增值税所占比重的同时,减少二氧化碳这样的全球污染物和二氧化硫这样的地区污染物。再有,为了完善收入分配,必须建立遗产税和赠与税。

  第三,为了在新时期的多重目标之间进行平衡,我们还需要对支出结构进行相应调整。作为自动稳定器的重要内容,失业保险必须有较大程度提高。失业保险支出占GDP比重需要从“十一五”期间的0.07% 提高到“十二五”期间的0.5%。失业保险制度的完善在稳定经济的同时,也有利于改善收入分配。除此之外,为了改善收入分配,还必须较大幅度地提高城乡低保为主的社会救助支出占财政支出的比重。

  第四,中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变。为了平衡上述四个目标,“十二五”期间,中央与地方之间的财政关系还需要进行重大调整。要使自动稳定器更好地起作用,税收、支出等成为有效的宏观调控的工具,企业所得税、个人所得税、失业保险等必须由中央政府负责。建立一个全国统一的由中央政府负责的医疗保险、失业保险、社会救助制度是必要的。中央政府的职能也需要从政策制定者向公共服务提供者转变。为了实现这个转变,中央对地方的转移支付也应该相应地减少。

  (郑新业: 中国人民大学经济学院)